'Overleg kan niet eindeloos worden gerekt'; Cyprus wordt nachtmerrie voor EU

De Europese Unie moet begin volgend jaar de procedure openen voor de toetreding van Cyprus. Het is inmiddels overduidelijk dat de EU zich een groot probleem op de hals heeft gehaald.

BRUSSEL, 14 OKT. De onderhandelingen over een oplossing van de kwestie van het verdeelde eiland Cyprus zitten na een korte opleving weer muurvast. Toch opent de Europese Unie begin volgend jaar de procedure voor toetreding van Cyprus tot de EU. Dat is in 1995 beloofd en dat werd deze zomer herhaald in de zogeheten Agenda 2000 van de Europese Commissie. Indien er voordien geen toenadering is tussen de Grieks- en Turks-Cyprische zijden, aldus de Commissie, dan wordt slechts onderhandeld met de Grieks-Cyprioten van de internationaal erkende Cyprische regering.

De hoop blijft dat het vooruitzicht op toetreding bijdraagt tot een oplossing van het politieke probleem. “De onderhandelingen zaten meer dan twintig jaar vast. Het perspectief op toetreding zou kunnen helpen de impasse te doorbreken”, zo wordt gezegd bij de Commissie.

Het perspectief op EU-lidmaatschap moet dan werken als katalysator. Grieks-Cyprioten weten dat de toetreding waarschijnlijk niet doorgaat als zij de onderhandelingen over een politieke oplossing van de kwestie-Cyprus frustreren, terwijl de Turks-Cyprioten overtuigd moeten worden dat de EU ook in hun (economisch) belang is. De Commissie onderhoudt contacten met vertegenwoordigers van de Turks-Cyprische gemeenschap, om hen tot de Europese Unie te verleiden. Documenten zijn in het Turks vertaald om Turks-Cyprioten, die bang zijn taal en identiteit te verliezen, uit te leggen wat de EU (niet) is.

Over de rol van de Europese Unie bij het vinden van een oplossing voor de sinds 1974 bestaande, en in 1983 met de eenzijdige uitroeping van de Turkse Republiek Noord-Cyprus geformaliseerde, verdeling van Cyprus schreef de Commissie in de Agenda 2000: “De Unie kan niet, en wil niet, tussenbeide komen in de institutionele overeenkomsten waartoe de partijen moeten komen.” Bij de onderhandelingen over Cyprus onder auspiciën van de Verenigde Naties adviseert de Commissie wel over de gevolgen die toetreding zou hebben voor bijvoorbeeld de speciale relatie van Noord-Cyprus met Turkije, het enige land dat de Turks-Cyprische 'republiek' heeft erkend.

Mocht er geen politieke oplossing worden gevonden, dan moet alleen het “vrije” (zuidelijke) deel toetreden, zegt Dimitris Komodromos van de ambassade van Cyprus in Brussel. “Net zoals West-Duitsland lid werd toen Oost-Duitsland nog door Rusland werd onderdrukt.” Griekenland deelt die visie, maar andere lidstaten en de Europese Commissie denken liever niet aan die mogelijkheid. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Klaus Kinkel, heeft verklaard dat “een Cyprus-zonder-oplossing” er niet in komt. Hij staat niet alleen. “Onderhandelingen kunnen lang duren”, wordt fijntjes gezegd in Brusselse diplomatieke kringen.

Komodromos werpt tegen dat de gesprekken niet eindeloos kunnen worden gerekt. Het argument dat zijn land economisch niet klaar is, gaat alvast niet op. Het welvaartsniveau is in de Griekse sector hoger dan in sommige EU-landen (aan de Turkse zijde liggen de lonen drie keer zo laag), en van de in totaal elf kandidaten voor toetreding is Cyprus het verst gevorderd met aanpassing van zijn wetgeving. “Waren andere kandidaten maar zo ver”, wordt bij de Commissie verzucht.

Maar het probleem van de deling blijft. De Unie zou met een Cyprus-zonder-oplossing niet alleen een explosief politiek probleem binnen de grenzen halen; het zou ook praktische bezwaren opleveren. De Commissie schreef in haar advies in 1993 dat als gevolg van de deling “fundamentele vrijheden” van de EU niet kunnen worden toegepast in het hele land. “Met name het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal, het recht op vestiging en de universeel erkende politieke, economische, sociale en culturele rechten.”

Als de toetreding wordt getraineerd, kondigt woordvoerder Komodromos nu vast aan, dan heeft zijn land “een wapen” in petto: Griekenland. Athene heeft gezegd dat desnoods de EU-uitbreiding naar Oost-Europa wordt geblokkeerd. “Het is ondenkbaar dat het parlement uitbreiding naar het oosten goedkeurt als Cyprus geen lid wordt”, beaamt Grigoris Arzogbu van de Griekse ambassade bij de EU.

Hoe kon de Europese Unie gijzelaar worden van haar eigen belofte? Cyprus diende in 1990 een aanvraag in tot toetreding, in 1993 gaf de Commissie een positief advies. Ze schreef dat “op het moment dat het vooruitzicht op een (politieke) overeenkomst zekerder is” het toetredingsproces zou moeten beginnen. Op dat moment bestonden tamelijk positieve verwachtingen over onderhandelingen onder auspiciën van de VN. Hoewel in maart 1995 de hoop weer was verflauwd, spraken de EU-ministers van Buitenlandse Zaken af dat toetredingsonderhandelingen zouden worden geopend een half jaar na het einde van de zogeheten intergouvernementele conferentie, die afgelopen juni werd afgerond. Niet toevallig namen ze op dezelfde dag het besluit dat een douane-unie met Turkije, na jaren onderhandelen, van start zou gaan. De belofte over Cyprus moest Griekenland - fel tegen de douane-unie - over de streep trekken. “Chantage”, volgens niet-Griekse diplomaten. “Een deal”, zegt woordvoerder Arzogbu.

De douane-unie met Turkije zou bijdragen aan de onontbeerlijke steun van Ankara om een oplossing te vinden voor de kwestie-Cyprus, zo werd geredeneerd. Hoewel de belofte over onderhandelingen was gedaan, lieten diplomaten in Brussel op hetzelfde moment weten dat de EU er niets voor zou voelen om met Cyprus “een groot politiek probleem” in huis te halen. Ook minister Van Mierlo (Buitenlandse Zaken) verklaarde dat Cyprus niet zou worden aanvaard als EU-lid “in een toestand van problematische deling”.

Het argument dat toetreding werkt als katalysator voor een oplossing van de kwestie-Cyprus is er volgens een Brusselse diplomaat achteraf bijgehaald. Nu wordt gedacht dat de beoogde impuls zelfs averechts zou kunnen werken: hoe concreter toezeggingen over toetreding, hoe afwijzender de reacties uit Turks-Cyprus en Turkije. Deze zomer, nadat de Commissie haar Agenda 2000 had gepresenteerd, herhaalde Ankara het dreigement dat het noordelijke deel van Cyprus met Turkije wordt geïntegreerd als de toetreding doorgaat. “Elke stap die het Grieks-Cyprische bestuur van Zuid-Cyprus onderneemt op weg naar EU-lidmaatschap (...) bevordert het proces van integratie tussen Turkije en Noord-Cyprus”, aldus een verklaring van Turkije en Turks-Cyprus in juli. Turkije eist dat het zelf lid wordt van de Europese Unie vóór Cyprus toetreedt. “Maar het voldoet zeker nog niet aan de criteria”, zegt Europarlementariër Jan-Willem Bertens, rapporteur voor Cyprus.

De Commissie en het Europees Parlement hebben steeds gewaarschuwd dat Turkije het eiland niet in gijzeling mag nemen. “De toetreding is een autonome procedure. Cyprus mag niet het slachtoffer zijn van de relatie tussen de Europese Unie en Turkije”, zegt Bertens. Het gaat volgens hem te ver om te zeggen dat de toetreding werkt als boemerang en enkel de tegenstellingen heeft verscherpt. “Iedereen die denkt dat hij weet waar Cyprus ligt, heeft er nu een vertegenwoordiger. De goede wil was nog nooit zo groot.” Ook de Europese Commissie toont zich optimistisch. “De hele internationale gemeenschap is vastberaden, nu er een deadline is”, zo wordt gezegd. De regering in Nicosia deed onlangs een stap in de goede richting, door een vertegenwoordiger van de Turks-Cyprische gemeenschap uit te nodigen voor deelname aan de toetredingsonderhandelingen. Of die wordt gevonden is een volgende vraag: de Turks-Cyprische leider Rauf Denktas heeft alvast bedankt.