Verlamd, verdeeld - vernieuwd?

De Verenigde Naties staan voor ingrijpende beslissingen over hervorming en financiering van de organisatie. De komende maanden zijn bepalend voor de toekomst.

NEW YORK, 4 OKT. Maurice Strong, gelouterd VN-adviseur en architect van het hervormingsplan van VN-chef Kofi Annan, verbaast zich nog altijd over de “bijna-onbestuurbaarheid” van de volkerenorganisatie. Een paar kamers verder zetelend dan Annan op de 38ste etage van het VN-hoofdkantoor zegt de Canadese zakenman/multimiljonair: “Weet u hoeveel onderwerpen dit jaar op de VN-agenda staan? 158! Vele zijn totaal verouderd. Voor élk item is er een aparte eenheid met enkele regeringsvertegenwoordigers. Elk jaar maken die een rapport waarin staat dat ze vólgend jaar weer een rapport maken. U begrijpt dat Kofi de regeringen gevraagd heeft de agenda te kortwieken.”

Het is een van de vele voorstellen van Annan om de VN te “revitaliseren”, waarover de lidstaten zich de komende weken buigen. “De VN staan voor een historische beslissing. De toekomst wordt de komende drie maanden bepaald”, zegt Strong, waarmee hij een algemene verwachting bij de VN verwoordt.

Zijn woorden krijgen af en toe een onheilspellende lading door gillende sirenes op First Avenue. Daar worden wereldleiders met de gebruikelijke beveiligingsparanoia aan- en afgevoerd voor de grootste diplomatieke beurs: de ministeriële opening van de Algemene Vergadering van de VN, die tot medio volgende week voortduurt. “Togo! De delegatie van Togo!”, galmt een blikken stem uit een geluidsbox bij de ingang waarna een limousine als een motorisch dressuurpaard naar voren glijdt om de minister te laten instappen.

Het jaarlijkse conclaaf kent, naast bilaterale of regionale kwesties in de marge zoals het Midden-Oosten, Bosnië, Algerije en Afrika, dit jaar één dominant thema: hervorming van de VN. Alle leiders steunen in hun toespraken Annans plan in algemene termen, maar of het ook ongeschonden wordt goedgekeurd, is onzeker.

Dat heeft niet alleen met meningsverschillen over onderdelen van het plan te maken. De VN moeten nog een reeks netelige kwesties oplossen: de Amerikaanse schuld aan de VN van 1,5 miljard dollar, de voorgestelde vermindering van de Amerikaanse VN-contributie van 25 naar 20 procent en de veelbesproken uitbreiding van de Veiligheidsraad. Medewerkers van Annan en VN-diplomaten spreken van een wespennest waarin al deze kwesties met elkaar verband houden. “Het is eigenlijk niet te doen”, zegt minister Van Mierlo (Buitenlandse Zaken). “Als er geen overeenstemming komt, belanden de VN in een ernstige politieke en financiële crisis, verlamd en nog dieper verdeeld”, meent een assistent van Annan.

Pagina 4: Hervorming slechts eerste horde VN

“Niemand kan precies voorspellen wat er gaat gebeuren”, oordeelt een Westerse VN-ambassadeur.

De secretaris-generaal en veel landen willen het plan dat Annan in juli presenteerde, deze maand als één pakket aannemen in een 'consensusresolutie', bezwaren op onderdelen daargelaten. “Het moet snel worden aangenomen. Anders wordt het meegesleurd in het daaropvolgende debat over de schulden”, zegt een medewerker van Annan.

Zijn plan behelst onder meer een vermindering van duizend - vacante - staffuncties naar 9.000 banen op het VN-Secretariaat, vorming van een kabinet, vermindering van beheerskosten met eenderde, inkrimping van de begroting en reorganisatie van de humanitaire afdeling. Geld dat vrijkomt door beter beheer moet worden gebruikt voor ontwikkelingshulp. Op 'landenniveau' wordt de werkwijze verbeterd: in elf landen bestaat inmiddels één VN-kantoor waar alle VN-activiteiten voor het eerst samenkomen.

Zodra alle wereldleiders volgende week weer terug zijn in hun hoofdsteden, zouden hun ambassadeurs Annans plan moeten aannemen. “We moeten vermijden dat Niet-gebonden landen het plan uiteenrafelen. Als het uiteenvalt, wordt het kapot gedebatteerd tot de dood erop volgt”, meent een assistent van Annan. Veel diplomaten sluiten lastige onderhandelingen niet uit. Ze houden zelfs rekening met een stemming - voor goedkeuring volstaat een tweederde meerderheid - wat de toch al beproefde verhoudingen, door de Amerikaanse schuld, niet ten goede zal komen.

De VS mogen dan de enige overgebleven supermacht en grootaandeelhouder van de VN zijn, de 132 Niet-gebonden landen vormen de meerderheid in de 185 leden tellende Algemene Vergadering. Daarin spelen volgens Annans staffunctionarissen landen als Brazilië, Cuba, India, Pakistan en Iran een belangrijke rol. De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Madeleine Albright, heeft dan ook twee weken haar intrek genomen in het Waldorf Astoria in New York om maximaal te kunnen lobbyen voor Annans plan.

Verscheidene Niet-gebonden landen, waaronder Afrikaanse, hebben als kritiek dat het plan te weinig aandacht geeft aan ontwikkelingshulp en vooral bedoeld is om tegemoet te komen aan de Republikeinen in het Congres, die hervormingen en kostenbesparingen eisen in ruil voor afbetaling van de Amerikaanse schuld. Op onderdelen zijn er bezwaren tegen onder meer de aanstelling van een plaatsvervangend secretaris-generaal, verplaatsing van commissies en overdracht van taken.

“Dit plan gaat juist uit van meer doelmatigheid en meer aandacht voor ontwikkelingshulp. Het is evenmin waar dat deze hervormingen er alleen voor de VS zijn”, zegt de Braziliaanse VN-ambassadeur Celso Amorim, die als 'vriend van de president van de Algemene Vergadering' een hoofdrol zal vervullen in consultaties met collega's bij het smeden van eenheid. “Dit is een Noord-Zuid-confrontatie. We moeten het Zuiden geruststellen dat een beter functionerende VN beter is voor de ontwikkelingshulp”, zegt een Westerse ambassadeur. Annans adviseur Strong vertrouwt op het “krediet” dat de VN-chef, afkomstig uit Ghana, heeft. “De Afrikanen zijn er vast niet op uit hun eigen secretaris-generaal af te wijzen”, zegt hij.

Strong onderstreept dat hervormingen bij de VN niet te vergelijken zijn met die bij een bedrijf. Als topman van Ontario Hydro, een van de grootste elektriciteitsbedrijven in de wereld, zette hij een verlies van 3,5 miljard dollar in drie jaar tijd om in een winst van 800 miljoen dollar, door bijvoorbeeld het personeel van 36.000 naar minder dan 21.000 man terug te brengen. Grijnzend: “Ik deed dat zo snel en samenhangend dat alle onderdelen aan het schreeuwen waren, maar elkaar overstemden. Dat kun je in een politieke organisatie niet doen. De VN verkopen geen produkt, maar proberen een raamwerk tot stand te brengen voor het besturen van een onderling afhankelijke wereld.”

Bovendien zijn de VN volgens hem rijk aan “feodale leendommen en graafschappen”, afzonderlijke organen waar Annan “erg weinig controle” op heeft. Op advies van Strong voerde de secretaris-generaal meteen na zijn aantreden in januari van dit jaar een managementstructuur in, een stap waarvoor Annan in tegenstelling tot vele andere onderdelen van zijn plan geen goedkeuring van lidstaten nodig heeft. Daarbij is de wildgroei aan organisaties, programma's en fondsen gekanaliseerd in vijf uitvoerende comités, overeenkomstig “de belangrijkste VN-taken”: vrede en veiligheid, economische en sociale zaken; ontwikkelingshulp; humanitaire zaken; en mensenrechten dat in de vier andere comités deelneemt.

Een extra reden voor Annan om zijn plan snel goedgekeurd te krijgen en niet alles door elkaar te laten lopen is dat in november de begroting voor de komende twee jaar moet worden aangenomen; enkele van zijn voorstellen hebben budgettaire consequenties. Als de hervormingen worden goedgekeurd, hebben de VN nog slechts een eerste horde genomen. Daarna wacht de inlossing van de fel omstreden Amerikaanse schuld.

President Clinton zei vorige week in zijn rede tot de Algemene Vergadering dat hij werkt aan een compromis met het Congres om in drie jaar tijd “het grootste deel van onze schulden af te betalen en volledige financiering van Amerika's contributie in de komende jaren te verzekeren”. Vooral Republikeinen stellen hierbij voorwaarden, met als belangrijkste dat Amerika's reguliere contributie van 25 naar 20 procent wordt teruggebracht; landen als Rusland, Japan en China zouden meer moeten gaan bijdragen. “Pure chantage”, menen tal van diplomaten.

Deze slepende intern-Amerikaanse strijd bevindt zich inmiddels in een nieuwe impasse door een anti-abortusstandpunt van de Republikeinen: Afgevaardigde Chris Smith, fel tegenstander van abortus, dreigt Amerikaanse schuldafbetalingen aan de VN, geregeld in het compromis, te blokkeren als VN-organisaties “abortus op aanvraag” gaan toepassen in vluchtelingenkampen, zoals wordt overwogen.

Als regering en Congres hier alsnog uitkomen, betekent dat allerminst dat het Amerikaanse compromis voor de VN aanvaardbaar is. Het plan van de VS voorziet in betaling van grofweg een miljard dollar, de overige vijfhonderd miljoen dollar van de schuld betwist Washington. VN-diplomaten geven de VS heel weinig kans als zij de andere lidstaten om kwijtschelding van deze vijfhonderd miljoen dollar willen vragen. Vrijwel alle sprekers hebben de afgelopen weken Washington gemaand eerst de schuld af te betalen alvorens een lagere contributie aan de VN te bedingen. De VS zijn hierbij afhankelijk van de Algemene Vergadering, want die moet instemmen met een andere contributieschaal.

Voor veel Niet-gebonden landen betekenen hervormingen ook uitbreiding van de Veiligheidsraad, maar de aloude discussie daarover zit muurvast, zo bleek de afgelopen weken weer. Amerika heeft voorgesteld Japan, Duitsland en drie nog te kiezen ontwikkelingslanden als permanente leden toe te laten, naast de huidige vaste vijf. Het totaal aantal leden zou dan op twintig komen. Een ander voorstel gaat uit van uitbreiding naar 24, 25 landen. Over de kandidaten en het verstrekken van vetorecht ontbreekt elke consensus. “Dit is te gecompliceerd en zal waarschijnlijk worden doorgeschoven naar de komende jaren”, schat een assistent van Annan.

Intussen gissen Annans medewerkers en diplomaten over de gebeurtenissen van de komende maanden. “Ook zonder geld van de VS gaan we hervormen”, zegt een staffunctionaris van Annan. Een diplomaat: “Als er echt problemen zijn, is er altijd geld binnen deze organisatie. Het licht zal heus niet uitgaan.”

Strong: “Het grootste gevaar is een politieke escalatie of ineenstorting. Maar ik ben redelijk optimistisch. Er zijn kansen om een nieuw verbond te sluiten tussen de VS en de andere landen.” Een Westerse ambassadeur: “De VS willen hier ook vanaf. En zij hebben nogal wat stootkracht. Zij hebben vorig jaar tenslotte in hun eentje de benoeming van Annan doorgedrukt...”