'Meer markt' vergt vooral meer slimheid

Privatisering gaat vaak ten koste van de kwaliteit van overheidstaken. Dat is niet nodig, aldus Peter van der Knaap, mits men bij het streven naar 'meer markt' maar intelligent en zorgvuldig te werk gaat.

Meer markt leidt vaak tot minder kwaliteit voor meer geld. Deze prikkelende stelling betrok Patricia Huisman in deze krant (NRC Handelsblad, 20 augustus). Het benutten van markt en marktwerking houdt echter méér in dan het rücksichtslos privatiseren van publieke taken. Door de prikkels die uitgaan van markt en marktwerking met verstand en ten behoeve van de publieke taak te benutten, is er wel degelijk perspectief om met minder middelen, meer kwaliteit te leveren.

Zeker, de snelheid waarmee onder de kabinetten-Lubbers in de jaren tachtig een begin is gemaakt met het afstoten en privatiseren van overheidstaken heeft tot de nodige fouten geleid. De uitentreuren aangehaalde affaire van het loodswezen laat zien tot welke kosten dit kan leiden.

Toch getuigt het van een opmerkelijk historisch besef om deze privatiseringsdrang tot de grootste maatschappelijke misser van deze eeuw te bestempelen. Niet privatisering maar juist de volledige collectivisatie van productiemiddelen geldt immers algemeen als hèt echec binnen het sociaal-economische denken van de laatste honderd jaar. Dat er van het in sommige landen ooit zo populaire collectivisme bitter weinig prikkels uitgaan tot het leveren van meer kwaliteit voor minder geld, behoeft geen betoog. In zekere zin dankt elk overheidshandelen zijn bestaan aan het falen van de markt. Veel door een samenleving gewenste, maatschappelijk (ook letterlijk!) op prijs gestelde zaken als schone lucht, sociale zekerheid of internationale veiligheid, komen immers niet spontaan op de markt tot stand.

Markten worden over het algemeen aangedreven door het op zich kille streven naar financiële winst. Voor de totstandbrenging van maatschappelijk gewaardeerde of zelfs essentiële, maar commercieel niet renderende goederen en de beteugeling van maatschappelijk verderfelijke effecten van de markt, is ooit de overheid bedacht. Voor tal van hardnekkige problemen hebben we diezelfde overheid nog steeds hard nodig.

Dit betekent niet dat alles wat ooit onder de zorg van de overheid is gebracht daar ook voor eeuwig zou moeten blijven. In de loop der tijd heeft de overheid een hoop taken op zich genomen, die bij een nadere beschouwing net zo goed - of misschien zelfs wel beter - (weer) door marktactoren uitgevoerd zouden kunnen worden. Dit geldt met name voor activiteiten die zelfs op de kille, berekenende markt spontaan tot stand komen. Zonder dat er belastinggeld aan te pas komt. Bepaalde vormen van openbaar vervoer, bemiddeling op de arbeidsmarkt en zelfs een deel van het in Nederland verrichte, wetenschappelijk verantwoorde onderzoek, zijn daarvan goede voorbeelden.

In deze gevallen geldt dat de overheid nog steeds veel van de markt kan leren: klantgerichtheid, responsiviteit, innoverend vermogen. Maar ook waar het doelmatigheid betreft: de verhouding tussen ingezette middelen en gerealiseerde prestaties. Let wel, het gaat daarbij niet alleen om het overlaten van overheidstaken aan - met behulp van privatisering gecreëerde - marktpartijen. In veel gevallen gaat het veeleer om het benutten van marktmechanismen (marktwerking), bij het vormgeven van een nieuwe, doelmatiger opererende overheid.

Het benutten van de markt valt uiteen in het inschakelen van marktactoren enerzijds, en het introduceren van marktmechanismen binnen de overheid anderzijds. Agentschappen als het KNMI of de Plantenziektekundige Dienst zijn net zo goed onderdeel van de overheid, als een willekeurige beleidsdirectie dat is. Het verschil schuilt in de wijze waarop zo'n dienst (financieel) wordt aangestuurd en op zijn presteren wordt afgerekend.

Niet de hoeveelheid ambtenaren die ergens werken of de stapels papier die de kopieermachines verslinden, vormen het aangrijpingspunt, maar de geleverde producten of diensten. Door overheidsdiensten - en hun managers - af te rekenen op hun prestaties in relatie tot de ingezette middelen, ontstaat een beter kostenbewustzijn. Vaak ontstaat daardoor voor het eerst inzicht in de kosten van overheidstaken als het uitvoeren van een subsidieregeling of het controleren van een wettelijke regeling.

Huisman ziet slechts gevaren in het introduceren van marktwerking binnen overheidsorganisaties. Zo stelt zij ten aanzien van universiteiten dat “non-kennis en ondermaatse kwaliteit alle kans krijgen” door het streven naar “maximale productie, uitgedrukt in publicaties”. Zij gaat daarbij volledig voorbij aan bestaande kwaliteitswaarborgen, zoals de veelal onafhankelijke redacties van wetenschappelijke bladen, internationale vergelijkingen en de praktijk van peer reviews.

Het is niet zeker dat de door Huisman bejubelde “eindeloze scherpslijperij” en “moeizame wegen naar kennis” automatisch tot kwaliteit leiden. (Het is geen wet van Meden en Perzen dat introvert ivoren-torenonderzoek, dat maatschappelijk als irrelevant wordt beschouwd, een hogere kwaliteit heeft dan onderzoek waar buitenstaanders wèl belangstelling voor, en belang bij hebben.)

Het is een mythe te denken dat de huidige universiteit volledig afhankelijk is van contract-research en snelle publicaties. Niet voor niets heten de middelen die daarmee gemoeid zijn de derde geldstroom. Het meeste geld waarover universiteiten kunnen beschikken, is afkomstig uit de eerste geldstroom (voor onderwijs) en de tweede geldstroom (voor fundamenteel onderzoek). Onder andere door de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) wordt er bij de toewijzing van deze middelen scherp op de kwaliteit van het onderzoek gelet. Wie er van uitgaat dat het aanboren van deze derde geldstroom wel ten koste moet gaan van de kwaliteit van universitair onderwijs en onderzoek (bad money will drive out good money), etaleert weinig vertrouwen in de beroepsethiek van universitaire docenten, onderzoekers en bestuurders.

Aan de kwaliteitsimpuls die van hybriditeit - de situatie waarbij een organisatie met een publieke taak ook marktactiviteiten ontplooit - kan uitgaan, gaat Huisman wel erg makkelijk voorbij. De stelling dat de door hybriditeit nagestreefde verhoging van doelmatigheid en kwaliteit ten koste zal gaan van de maatschappelijke taak van een organisatie, gaat alleen op voor organisaties waarbij de te leveren prestaties los worden gezien van de maatschappelijke relevantie van die organisatie. Organisaties, met andere woorden, die het zich kunnen veroorloven om lak te hebben aan hun publieke taak. Voor veel hybride organisaties, waaronder universiteiten, zijn de te leveren prestaties echter onlosmakelijk verbonden met hun maatschappelijke taak. Innovatieve theorieën, bruikbare onderzoeksresultaten en afstuderenden met een niveau om jaloers op te zijn: daar mag toch iedere universiteit op worden afgerekend?

Naar aanleiding van klachten uit de markt en enkele, terecht veel verontwaardiging veroorzakende excessen van de bijklussende overheid, wordt momenteel met veel enthousiasme gesproken over het paal en perk stellen aan (semi-)overheidsdiensten die van twee walletjes proberen te eten. Organisaties die aan de ene kant veel voordelen hebben door het uitoefenen van een exclusieve publieke taak (zoals een gunstige fiscale positie of een informatievoorsprong), en deze voordelen aan de andere kant tegen dumpprijzen uitbuiten op de markt - en daarbij en passant eerzame private ondernemers het brood uit de mond stoten.

Gelijke monniken, gelijke kappen, zo luidt het adagium van de werkgroep Markt en Overheid, onder leiding van oud-staatssecretaris van Onderwijs, Job Cohen. Of concurrentie, òf overheid. Het is waar: een hybride organisatie heeft veel kenmerken van een mes dat aan twee kanten snijdt. Door marktoriëntatie leert de hele organisatie klantgericht en kostenbewust te werken, hetgeen de uitvoering van de publieke taak ten goede kan komen. En er wordt nog wat geld verdiend ook. Maar wie niet verstandig met zo'n dubbel geslepen lemmet omgaat, loopt het risico lelijke snijwonden op te lopen. Het heft moet in goede handen zijn. De sturingsrelatie tussen politiek beslisorgaan en hybride organisatie, kortom, vergt een duidelijke taakomschrijving en een ondubbelzinnige verdeling van verantwoordelijkheden.

Bij de uitwerking van alle goede, maar rigoureuze voorstellen - de werkgroep spreekt van remedie-routes - moet trouwens niet worden vergeten, dat de penetratie van het private en het publieke domein een wederkerig karakter kent. Evenals overheidsorganisaties de markt opgaan, begeven marktpartijen zich binnen domeinen die van oudsher tot de publieke taak gerekend worden. Het afromen van markten (cherry-picking) is in dit verband geen onbekend fenomeen. Zeker niet in onderwijsland.

Daarbij is Nederland geen eiland. Elke concurrentieverstoring, en dus ook oneigenlijke commerciële activiteiten van hybride organisaties, kan alleen in Europees verband worden opgelost. De Europese Commissie werkt momenteel hard aan regels die de uitwassen van een vermenging van publiek en privaat tegen moeten gaan. Overigens noemt de werkgroep-Cohen deze aspecten ook.

Het is inmiddels duidelijk dat de inschakeling van marktpartijen of het privatiseren van overheidsdiensten niet in alle gevallen heeft geleid tot meer doelmatigheid. Ook het ongebreideld 'commercieel gaan' van overheidsdiensten kent nadelen. Met de doorlichting van de zelfstandige bestuursorganen, een evaluatie-onderzoek naar de agentschappen en de wijze waarop met de aanbevelingen van de werkgroep Markt en Overheid wordt omgegaan, geeft het huidige kabinet er blijk van, zich terdege van deze problematiek bewust te zijn.

Het benutten van de voordelen van markt en marktwerking moet worden omkleed met zorgvuldigheid. Bedrijfseconomische prikkels tot meer doelmatigheid kunnen wel degelijk gepaard gaan met een goede informatievoorziening en verantwoording aan parlement, gemeente- of universiteitsraad, of met het zorgvuldig omgaan met decentrale bevoegdheden, of een voor het uitvoeren van een taak passende juridische vormgeving en een adequaat systeem van kwaliteitszorg. Dit zijn dan ook terechte eisen die worden gesteld aan nieuwe initiatieven op dit terrein. Het gaat er steeds om het beste uit twee werelden te combineren. Niet de afslanking van de overheid staat centraal, maar het benutting van markt en marktwerking, met verstand, ten behoeve van de publieke zaak.