Fusie van departementen leidt tot diffuse besluitvorming; Landelijke politie onvermijdelijk

Drie jaar na de introductie van een nieuw politiebestel gaan er al weer stemmen op voor een volgende wijziging. Volgens C. Fasseur is het daarvoor nog te vroeg. Op termijn is een nationale politie-organisatie echter onontkoombaar, al moet voorkomen worden dat het gezag daarover bij slechts één minister komt.

Vanaf het moment dat de Politiewet 1993 in werking trad, op 1 april 1994, heeft het nieuwe politiebestel onder vuur gelegen. Opmerkelijk genoeg komt de kritiek echter niet vanuit de kring van de korpsbeheerders en hoofdofficieren van justitie, van burgemeesters en politiechefs, of van anderen aan wie in de Politiewet op regionaal of lokaal niveau beheers- en gezagstaken zijn toevertrouwd. Het zijn de twee ministers voor de politie, die van Binnenlandse Zaken en Justitie, die kritiek hebben. Zij vinden dat zij onvoldoende greep op de politie hebben.

Kritiek is er verder op het 'democratisch gat' in de wet. Het lid van de Tweede Kamer Thom de Graaf heeft daarop nog eens in NRC Handelsblad van 2 september gewezen: er is geen democratisch gekozen orgaan dat de regionale korpsbeheerder ter verantwoording kan roepen. Die taak blijft noodgedwongen voorbehouden aan de Tweede Kamer, die alleen ministers kan aanspreken, en die ministers verschuilen zich weer achter de wet die hun onvoldoende mogelijkheden zou geven om in te grijpen. De Graaf pleitte daarom op 9 juni in de Tweede Kamer, toen daar de door de twee ministers ingediende evaluatienota van het politiebestel besproken werd, voor een wetswijziging. Hij wil per regio een regionale commissie van raadsleden uit de verschillende gemeenten vormen aan wie over de hoofdlijnen van het regionaal beheer door de korpsbeheerder verantwoording kan worden afgelegd en die daarover kan adviseren.

Kennelijk ziet De Graaf dit college van raadsleden als een adviescollege, dat naast het regionale burgemeesterscollege komt te staan. Het lijkt mij het vijfde wiel aan de wagen en alleen maar geschikt om de bureaucratie in het politiebeheer te vergroten die ook dit Kamerlid naar zijn zeggen niet wenst. Zijn ideeën zijn op dit punt overigens ook niet erg origineel.

Hoe ziet de toekomst van het politiebestel er dan uit? Voorlopig zal het bestaande bestel wel blijven bestaan. Ook het vorige politiebestel met al zijn bezwaren heeft het veel langer uitgehouden dan ambitieuze ministers en regeringscommissarissen destijds hebben gedacht.

Maar geen enkele wet is voor de eeuwigheid geschreven. Nieuwe ontwikkelingen zullen op termijn ons politiebestel doen veranderen. De eerste ontwikkeling waarmee bij de wording van de huidige Politiewet geen rekening kon worden gehouden, is de snelle verandering die de structuur van het openbaar ministerie sinds 1993 heeft ondergaan. Het OM doorloopt een sterk centralisatieproces, vooral waar het zijn meer beleids- en beheersmatige taken betreft. Dit drukt de minister van Justitie via het College van procureurs-generaal veel dichter op de politie dan vroeger. De zelfstandigheid van de individuele hoofdofficier van justitie is in korte tijd ondergraven. Juist zijn prominente positie in het nieuwe politiebestel heeft afbreuk gedaan aan zijn onafhankelijkheid tegenover de boven hem gestelde machten. Door sterker te worden, werd hij zwakker.

Ook de minister van Binnenlandse Zaken wil dichter op de politie zitten. Ter wille van het evenwicht in het bestel kan hij moeilijk achterblijven bij zijn ambtgenote van Justitie. Bovendien voelt hij de hete adem van de Tweede Kamer in zijn nek. Nationale, dus landelijk beheerde en georganiseerde, politie is daardoor in een tijd met vervagende grenzen en steeds grootschaliger wordende organisaties de onvermijdelijke uitkomst van alle discussie over het bestel. De toekomst is niet aan zesentwintig eigenstandige korpsen. De toekomst is aan een nationaal politiebestel, waarbij voor de ook dan te handhaven politieregio's een grote mate van gedecentraliseerde zelfstandigheid zal zijn weggelegd. De hoofdlijnen, doelstellingen en eindtermijnen kunnen centraal worden geformuleerd, de verdere inkleuring en verfijning zal in de politieregio moeten geschieden. Politie is en blijft vooral lokale politiezorg.

Wat er niet zal komen en ook niet moet komen, is een provinciaal georganiseerde politie. De Tweede Kamer heeft in het notaoverleg op 9 juni Kamerbreed, van VVD tot GroenLinks, afstand daarvan genomen. Ook minister Dijkstal, eens zo'n warme voorstander van provinciale politie, drong niet aan. Inderdaad zou hij die provinciale politie niet moeten willen. Zij ondergraaft ook zijn positie zonder dat het landsbelang ermee is gediend. De commissarissen van de koningin, die nu eenmaal over meer vrije tijd beschikken dan de druk bezette korpsbeheerders, zullen met moeite weerstand kunnen bieden aan de verleiding zich volop op het politiewerk te storten. Onder rugdekking van hun eigen parlementjes - de provinciale statencolleges - dreigt het gevaar dat zij zich ontwikkelen tot even zovele onderministers van politie. De gemeentelijke inbreng in en kleuring van de politiezorg zal er onder lijden. De beheerder op afstand, dus de minister, zal spoedig merken dat hij bij provinciale politie zijn plannen tot centrale sturing minder gemakkelijk kan verwezenlijken. Het 'democratisch gat' is dan immers verdwenen en juist dit geeft hem thans een sterke positie tegenover onwillige korpsbeheerders.

Is er in een nieuw politiebestel dan nog plaats voor de minister van Justitie als politieminister met een eigen inbreng in het beheer? De politietaak is tweeledig. Ze is zowel bestuurlijk als justitieel, zowel ordehandhavend als rechtsordelijk. Wordt de minister van Justitie uit het politiebestel weggeschreven, dan komt de justitiële taak van de politie onder druk te staan.

De oplossing ligt niet in een samenvoeging van beide departementen. Is er maar één minister baas in politieland, dan ontstaat een enorme machtsconcentratie in één (politieke) hand, wat geen korpsbeheerders zou moeten wensen. Ook dreigt er dan onevenwichtigheid in de uitoefening van de politietaken, terwijl de democratische controle op de politie moeilijker wordt. Fusie van departementen leidt tot diffuse besluitvorming. Het is dan ook verwonderlijk dat het op zichzelf knappe betoog van de parlementariër De Graaf in NRC Handelsblad voor één centrale organisatie van de politie uitmondt in de conclusie, dat het ter wille van de duidelijkheid en effectiviteit beter is als er maar één minister voor politie is, bij voorkeur die van Binnenlandse Zaken. Dat is niet in het belang van de controle door de Tweede Kamer en het is niet in het belang van de politie zelf.

Het zal nog geruime tijd duren voordat een nieuw politiebestel wordt gerealiseerd. Een politiek van kleine stapjes lijkt aangewezen. Ook daarmee komt men op den duur een heel eind. Dan heeft ook het op zichzelf valide argument, dat de politie niet binnen een paar jaar aan een tweede reorganisatie moet worden onderworpen, veel van zijn kracht verloren. De ministers zullen zich dit hebben gerealiseerd toen zij in hun brief aan de Tweede Kamer van 16 september 1997 vrijwel al hun aanvankelijke voornemens om de Politiewet nog in deze kabinetsperiode te wijzigen hebben ingeslikt. Zij zullen gebruik maken van de bevoegdheden die de bestaande wet hun biedt. Dat zijn er heel wat meer dan met name minister Dijkstal steeds heeft doen voorkomen.

De eerste aanval op de wet en op het regionale politiebestel is daarmee afgeslagen. Het wachten is nu op de uitkomsten van het grote evaluatieonderzoek, onder leiding van de Rotterdamse bestuurskundige prof. Ringeling. Het is zeer de vraag of de uitkomsten van dit onderzoek zo helder en ondubbelzinnig zullen zijn, dat bij de formatie van het nieuwe kabinet in het volgende voorjaar al ver strekkende besluiten kunnen worden genomen voor een ingrijpende wijziging van het bestel.