Raad van State verlegt accent in advies over Miljoenennota: Overheid stoot te veel taken af

Scholten ging, Tjeenk Willink kwam. Een civil servant volgde een fiscalist op als vice-president van de Raad van State. De gevolgen daarvan zijn te zien in het advies over de Miljoenennota.

DEN HAAG, 16 SEPT. De Raad van State is niet veranderd. Het kabinet-Kok krijgt kritiek en op onderdelen forse kritiek. Eigenlijk net als eerdere kabinetten in eerdere regeerperioden.

De constante zit in het tegengewicht. Als kabinetten te veel doen aan terugdringing van het financieringstekort van de overheid, waarschuwt de Raad voor het ontstaan van sociale onevenwichtigheid. Als kabinetten te veel belastinggeld laten vloeien naar inkomens en uitkeringen, dringt de Raad aan op scherpere maatregelen om het overheidstekort te verkleinen.

De Raad van State is wel veranderd. De vorige vice-president, mr. W. Scholten, een fiscalist, is opgevolgd door mr. H.D. Tjeenk Willink, een civil servant. De Raad stelt het advies over de Miljoenennota collegiaal vast, maar de vice-voorzitter heeft een ruime marge om zijn stempel op dit werkstuk te drukken. En zo wijkt het advies dat Tjeenk Willink dit jaar namens de Raad uitbrengt, royaal af van de adviezen die Scholten in voorgaande jaren uitbracht.

Niet de gestrengheid - die is onveranderd - maar de toonzetting en de thema's verschillen. Het meest opmerkelijk is de ruime aandacht die Tjeenk Willink schenkt aan het functioneren van de overheid. Tegen de heersende mode in kritiseert hij de ontwikkeling om overheidsinstellingen te onderwerpen aan de tucht van de markt. Hij noemt de taken van de overheid te belangrijk “om ze louter aan de wetten van vraag en aanbod over te laten”.

De waarschuwing is geen vrijblijvende reprimande. Ze onderstreept een oproep van de Raad van State om het afstoten, privatiseren en uitbesteden van overheidstaken een halt toe te roepen en in een aantal gevallen terug te draaien. De Raad oordeelt dat het kabinet te weinig heeft gedaan met een rapport van de ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën, die eerder dit jaar voorstelden een aantal van die afgesplitste organisaties, zogeheten zelfstandige bestuursorganen, weer onder de werkingssfeer van de overheid te brengen. Kernpunt is dat de afgesplitste organisaties niet of nauwelijks onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen en zich daarmee onttrekken aan de publieke controle van het parlement. Tot de taken die zijn uitbesteed, behoort bijvoorbeeld de uitvoering van de sociale zekerheid, die met 100 miljard gulden eenderde van de collectieve uitgaven vormt.

Tjeenk Willink serveert het kabinet tegelijk een uiteenzetting over de essentie van de publieke taak. De overheid is niet louter een leverancier van goederen en diensten, maar ze moet ook een aantal sociale en democratische rechten waarborgen. Dus moeten burgers ervan verzekerd zijn dat overheidsvoorzieningen een behoorlijk niveau hebben, voor iedereen toegankelijk zijn en onder toezicht staan van publieke controle.

Tjeenk Willink was regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst en adviseur van opeenvolgende minister-presidenten en die achtergrond werkt duidelijk door. Zijn voorganger Scholten was minister (van Defensie) en belastinginspecteur, en in zijn adviezen was een overduidelijke belangstelling voor de fiscale kant van de Miljoenennota te zien, soms tot irritatie van individuele Staatsraden. Zij vonden dat hun vice-president 'hobbyisme' bedreef.

Zo werd het kabinet in het advies over de Miljoenennota voor 1996 getrakteerd op een uitvoerige beoordeling van dertig aangekondigde belastingmaatregelen. Waar Tjeenk Willink “de essentie van de publieke taak” benadrukt, fulmineerde Scholten over “belastinguitgaven die de belastingwetgeving compliceren” en wilde hij “criteria voor de inbedding in de belastingwetgeving van niet uit de belastingsfeer opkomende maatregelen”.

Vorig jaar, in zijn laatste advies, weidde Scholten uit over 'trends in belastingbeleid'. Zo achtte hij voor Nederland de verschuiving van directe naar indirecte belastingen van “bijzondere betekenis”.

Het kabinet kreeg verder te horen dat in 1996 “de kostprijsverhogende belastingen voor het eerst meer opbrengen dan de belastingen op inkomen, winst en vermogen”. En het ontving de mededeling dat “de Raad meent dat de architectuur van ons belastinggebouw niet zo sterk mag worden aangetast dat de meest sprekende kenmerken daarvan verdwijnen”.

Een andere voorzitter, een andere toon. Maar hoe werkt de Raad de constante uit: naar links hangen als de politiek naar rechts gaat en omgekeerd? Het kabinet-Kok spendeert veel geld aan inkomenspolitiek, dus dringt de Raad erop aan verdere meevallers te gebruiken voor terugdringing van het financieringstekort.

Interessant is verder de relativering van het poldermodel - de Raad zelf spreekt netjes van het “Nederlandse model”. Fijntjes wijst de Raad erop dat de “relatief gunstige” ontwikkeling van de Nederlandse economie niet het resultaat is van “een van tevoren ontwikkeld model”, maar van “een aantal elkaar aanvullende omstandigheden en beleidsmaatregelen”. En voor zover ministers of coalitiepartijen het succes exclusief willen claimen, benadrukt de Raad dat het resultaat er alleen kan zijn “dankzij het incasseringsvermogen en het maatgevoel dat de Nederlandse samenleving laat zien, wanneer onaangename maatregelen moeten worden aanvaard”.

En ten slotte, ontnuchterend voor partijen die dezer dagen bij de algemene beschouwingen vooral hun verschillen zullen accentueren, is het poldermodel de resultante van een stabiel politiek klimaat, waardoor de verschillende coalities “in essentie gelijksoortig sociaal-economisch beleid voeren”.

Zo is het poldermodel van iedereen en voldoet de Raad van State voluit aan zijn taak van hoeder van het algemeen belang.