Helpen lagere belastingen de groei?

In de jaren tachtig kraaide hernieuwd vertrouwen in de krachten van de markt victorie. In overeenstemming daarmee was het streven gericht op vermindering van staatsingrijpen in de economie. Sommige statistieken leren dat daarbij slechts in beperkte mate succes is geboekt. Zo is sinds het midden van de jaren zestig het peil van belastingen en premies voor sociale verzekeringen in de landen die zijn aangesloten bij de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OES0) vrijwel onafgebroken gestegen.

Dit blijkt uit de vorige week openbaar gemaakte Revenue Statistics, een jaarlijkse OESO-publicatie met gedetailleerde informatie over de opbrengst van collectieve heffingen in alle 29 aangesloten landen. In vier landen - Denemarken, Zweden, Finland en België - claimde de fiscus in 1995 meer dan 45 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Nederland scoorde 44 procent. Anderzijds roomde de fiscus in Mexico slechts zestien procent van de waarde van het bbp af. Nog eens vier OESO-landen kennen een belasting- en premiepeil tussen de twintig en de dertig procent van het bbp: Korea, Turkije, de Verenigde Staten en Japan.

Vaak valt de opvatting te beluisteren dat een hoog belastingpeil schadelijk is voor de economie. Een zware belastingdruk maakt sparen, investeren en hard werken minder aantrekkelijk, omdat de opbrengst van kapitaal en arbeid na belastingheffing een stuk lager uitpakt. Deze analyse spreekt intuïtief aan. Toch valt de negatieve invloed van hoge belastingtarieven op de omvang van de nationale besparingen moeilijk aan te tonen. Die ontnuchterende conclusie is te vinden in de enkele jaren geleden verschenen OESO-studie Taxation and Household Saving.

In alle OESO-landen is de last van heffingen op arbeid in de loop van de tijd aanzienlijk gestegen. Deze heffingen drijven een 'wig' tussen wat ondernemingen aan arbeidskosten kwijt zijn en wat werknemers daarvan netto in handen krijgen. In Europa bedraagt de wig dooreengenomen meer den vijftigprocent. Anders gezegd, meer dan de helft van de arbeidskosten gaat rechtstreeks naar de fiscus. Wanneer werknemers er niet in slagen opgelegde collectieve heffingen of te wentelen op hun werkgever, door hogere looneisen te stellen, komen loonbelasting en sociale lasten voor de volle mep ten laste van het netto loon. Naar verwachting zullen veel werknemers hierdoor minder arbeid aanbieden: zij weigeren 'voor de fiscus te werken'. Ook voor deze gedragsreactie biedt economisch onderzoek echter weinig harde aanwijzingen. Het arbeidsaanbod van kostwinners blijkt weinig gevoelig te zijn voor de zwaarte van de belastingdruk. De tweede verdiener in het huishouden wordt wel aantoonbaar ontmoedigd door forse inhoudingen op het brutoloon.

Economen hebben pogingen gedaan het effect van een uiteenlopend belastingpeil op het groeitempo van landen te bepalen. Zulk onderzoek is echter vergeven van de methodologische problemen. Eén complicatie ontstaat doordat de belastingmix - die wordt bepaald door het aandeel van uiteenlopende soorten belastingen in de totale opbrengst - van land tot land zo sterk verschilt. De economische gevolgen van belastingheffing kunnen ook bij een vergelijkbaar belastingpeil behoorlijk uiteenlopen wanneer het ene land de consumptie zwaar belast (en dus de besparingen ontziet) en het andere land vooral de persoonlijke inkomsten (mede beschikbaar voor besparingen) afroomt.

Belastingen op consumptie zijn op dit moment de belangrijkste bron van overheidsinkomsten in tien OESO-landen die meestal een tamelijk laag inkomen per hoofd hebben, zoals Griekenland, Portugal en Polen. In zeven landen, waaronder Nederland, Duitsland en Frankrijk, domineren premies voor de sociale verzekeringen de tax mix. In de twaalf resterende zeven OESO-landen blijven belastingen op inkomen en winst de voornaamste bron van overheidsinkomsten. In Australië, Denemarken en Nieuw Zeeland zijn zij zelfs goed voor meer dan 55 procent van de totale belastingopbrengst.

Maar de betekenis van belastingen op inkomen en winst loopt langzaam terug, terwijl het aandeel van consumptiebelastlngen en sociale verzekeringspremies wereldwijd in belang toeneemt. Dat hoort geen verwondering te wekken. Naarmate nationale grenzen vervagen kunnen belastingplichtigen hun winst en kapitaalinkomsten steeds gemakkelijk wegsluizen naar belastingparadijzen waar ze niet of tegen lage tarieven worden belast. Als logisch gevolg hiervan dragen aan de woonplaats van burgers gebonden consumptie en de weinig mobiele productiefactor arbeid een steeds groter deel van de totale belastingdruk, wat het stelsel van belastingen en sociale premies steeds minder inkomens-herverdelend maakt.

Al blijft het moeilijk de invloed van het belastingpeil op de economische groei vast te stellen, de OESO heeft daartoe toch een poging gewaagd. Het een half jaar geleden verschenen rapport Taxation and economic performance koppelt gegevens over het belastingpeil in een groot aantal landen aan hun economische prestaties. De conclusie luidt (met veel slagen om de arm) dat de stijging van het belastingpeil in de OESO-landen gedurende de afgelopen 35 jaar met gemiddeld tien punten (van 25 tot 35 procent bbp) wellicht een half procent economische groei per jaar heeft gekost. Maar tal van andere factoren hebben invloed op het tempo van de economische groei. Het aanwijzen van zulke oorzakelijke verbanden blijft daarom kwestieus. Bij een ongewijzigd begrotingstekort kunnen de belastingen alleen omlaag door op de overheidsuitgaven een overeenkomstig bedrag te bezuinigen. Snijden in de collectieve uitgaven voor bijvoorbeeld onderwijs kan meer groei kosten dan belastingverlaging oplevert.

Hoe dan ook, de Revenue Statistics geven aan dat Nederland het pad omlaag heeft gevonden. In 1995 daalde het belasting- en premiepeil hier met méér dan een vol procentpunt van het bbp. Inmiddels is het belasting- en premiepeil in zes OESO-landen hoger dan bij ons. Sommigen zullen volhouden dat de lastenverlichting van de afgelopen jaren veel heeft bijgedragen aan de huidige stevige groei en de rooskleurige begroting voor 1998 die vandaag aan het parlement is aangeboden.