De waan van het koopkrachtplaatje

Nergens ter wereld speelt het 'koopkrachtplaatje' zo'n belangrijke rol als in Nederland. Het is het zeer Nederlandse kader waarbinnen de coalitieregeringen de verschillende belangen tegen elkaar kunnen afwegen. Dertig jaar geleden werd ermee begonnen - toen bestond Jan Modaal nog. Maar inmiddels zijn de gezinnen er heel anders en vooral gevarieerder uit gaan zien. Hoe reëel is het koopkrachtplaatje nog?

Het was in de namiddag van de eerste mei in 1989. In het statige gebouw van het Centraal Plan Bureau (CPB), dat in een rustige wijk in Den Haag verscholen ligt tussen oude bomen, was een borreluurtje aan de gang. Terwijl aan de bar de stemming steeds uitgelatener werd, was de afdeling Inkomen nog druk bezig met berekeningen voor het reiskostenforfait. “Iedereen aan de bar riep: 'Waar maken jullie je zo druk over?' Wij antwoordden: 'Let maar op, morgen valt het kabinet over dit forfait'. Iedereen lag dubbel, maar de volgende dag wàs het kabinet gevallen”, vertelt het toenmalige hoofd inkomen, M. van Schaaijk.

Het tweede kabinet-Lubbers struikelde over een 'koopkrachtplaatje'. De VVD brak de coalitie met het CDA, omdat 2,5 miljoen automobilisten elk jaarlijks 400 gulden meer belasting zouden moeten betalen. Weinigen hadden verwacht dat de koopkracht het breekpunt zou zijn. Ook niet bij het CPB, het economische instituut voor overheidsbeleid, dat de koopkrachtplaatjes zelf heeft ontwikkeld en jaarlijks doorrekent.

De geschiedenis van het reiskostenforfait dat een reuzendoder werd toont de politieke lading van het simpele koopkrachtplaatje in Nederland. Het plaatje is al meer dan een kwart eeuw de joker in het politieke kaartspel rond de portemonnee van de Nederlander. Een politiek adviseur van oud-premier Lubbers heeft wel eens gezegd dat in iedere ministerraad koopkrachtargumenten altijd diepe indruk maken. Buiten Nederland kent alleen Zweden enigszins vergelijkbare plaatjes, maar die spelen lang niet zo'n grote rol in het politiek en maatschappelijke debat.

In principe is het 'plaatje' niet meer dan een berekening van het effect van overheidsmaatregelen - zoals een belastingherziening - op de inkomens van onder meer mensen met een bijstandsuitkering of met een modaal inkomen. In de praktijk 'verkoopt' het zittende kabinet echter zijn beleid met plaatjes, waaruit blijkt dat een grote groep Nederlanders de boodschappenwagen in de supermarkt wat meer kan vullen. De oppositie op zijn beurt zoekt in de CPB-berekeningen naar inkomensgroepen die minder kunnen kopen of achterblijven bij anderen.

Als het kabinet van PvdA, VVD en D66 komende dinsdag zijn 'droombegroting' voor 1998 heeft gepresenteerd zal deze rituele dans zich ongetwijfeld herhalen. Afgelopen week werd daarop al een voorschot genomen, toen uitlekte dat onder 'paars' de koopkracht van de Nederlandse bevolking tussen 2 en 8 procent (inclusief huursubsidie) zou zijn toegenomen.

Hoewel het koopkrachtplaatje een evergreen is, staat het nu hoger op de politieke hitlijst dan lange tijd het geval is. “Bij de grote bezuinigingen in de jaren tachtig werd veel gesproken over de positie van minima en koppelen versus ontkoppelen”, zegt L. Trimp van de afdeling Inkomen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS): “Daarna verflauwde dat en werd het allemaal 'werk, werk en nog eens werk'. Nu begint de koopkracht weer in beeld te komen.” Volgens een hoge ambtenaar is dat vooral te danken aan de inzet van PvdA-minister Melkert van Soziale Zaken: “Het is de minister van Sociale Zaken die de toon zet. Aan het einde van het derde kabinet Lubbers was het koopkrachtplaatjes-fetisjisme minder. Dat kwam doordat De Vries destijds op die post zat.”

Tegelijkertijd is het koopkrachtplaatje steeds meer omstreden. Door de verregaande individualisering van de samenleving passen nog weinig Nederlanders in de corsetten van het CPB. Bovendien leidt de fixatie op koopkrachtplaatjes ertoe dat werkgelegenheidsvraagstukken en investeringen in infrastructuur geregeld naar de achtergrond worden gedrongen, vinden sommige topambtenaren. “De koopkrachtplaatjes hebben gezorgd voor een verhoging van de doelmatigheid, maar nu zijn er misschien wat veel koopkrachtambtenaren”, meent Van Schaaijk.

Het koopkrachtplaatje is hèt middel tot pacificatie van de politiek. Was de Nederlandse samenleving lang opgedeeld in zuilen waarvan de elites met elkaar onderhandelden, de politiek is nog altijd verdeeld in politieke partijen die nooit de absolute meerderheid zullen halen. “Nederland kent alleen coalitiekabinetten en daarin bestaat per definitie wrijving. De koopkrachtplaatjes zijn een manier om consensus te scheppen tussen de verschillende regeringspartijen. Binnen het plaatje kunnen de belangen tegen elkaar worden afgewogen, zodat iedereen uit de verf komt”, meent Van Schaaijk, die tegenwoordig zijn eigen adviesbureau heeft.

Het CPB verzorgt daarbij “het kader waarbinnen de ministers het eens kunnen worden”, zoals Van Schaaijk het formuleert (zie schema). In de praktijk komt het erop neer dat het CPB in de zomer zijn cijfers voor loon en inflatie aflevert bij de ministeries die het nauwst zijn betrokken bij het economische beleid in Nederland. Koopkrachtambtenaren op onder meer Financiën, Economische Zaken en Sociale Zaken gaan vervolgens in de aanloop van de begrotingsbesprekingen driftig op hun pc's rekenen om hun minister zo goed mogelijk voor de dag te laten komen in het kabinet. De neerslag daarvan komt weer terecht in de Macro Economische Verkenningen (MEV) van het CPB, die ook volgende week weer tegelijk met de begroting worden gepubliceerd.

Bij de voorbereiding op de begroting voor volgend jaar hebben de koopkrachtambtenaren in de warme augustusmaand lange dagen gemaakt. “Op de departementen was men zeer druk om de koopkrachtplaatjes kloppend te krijgen”, zegt een hoge ambtenaar: “Iedereen moest er volgens het kabinet ongeveer een procent op vooruit gaan en het kostte nogal wat moeite om daarop exact uit te komen. Uiteindelijk is nog even een half miljard gulden naar de koopkrachtplaatjes geschoven.”

De wortels van de koopkrachtoverzichten, waarin Jan Modaal de spil vormt, steken in de opbouw van de verzorgingsstaat in de jaren zestig en zeventig. Het eerste koopkrachtplaatje werd gemaakt in 1969, als een aardigheidje voor de buitenwereld, en was meteen een voltreffer. De Sociaal Economische Raad (SER) liet zich in 1970 al uit over de gewenste ontwikkeling van koopkracht en maakte gebruik van het CPB-model. Toen het kabinet-Den Uyl in 1973 aan de macht kwam kreeg het plaatje een prominente rol in de sociaal-economische plannen voor de 'maakbare samenleving'.

“In de jaren zeventig was door het nivelleringsbeleid de invloed van de overheid op de koopkracht erg groot”, signaleert K. Wannet, die is afgestudeerd op koopkrachtplaatjes. De econoom Den Uyl liet het toenmalig hoofd Inkomen van het CPB, B. de Groot, vaak op het Catshuis komen om voorstellen door te rekenen. Van Schaaijk over zijn voorganger: “Den Uyl bemoeide zich er persoonlijk mee. Dan zat De Groot te zwoegen en kwam Den Uyl naar binnen en vroeg aan zijn sigaartje puffend: 'Is het nog niet klaar?'. En dan ging hij weer in vergadering.”

In die tijd was Jan Modaal nog gewoon Jan Modaal: een geschoolde arbeider in het ziekenfonds, kostwinner voor een vrouw en twee kinderen. Maar net zoals de samenleving minder maakbaar bleek dan gedacht, zo verkruimelde het modale gezin onder invloed van echtscheidingen en vrouwen die betaald werk gingen verrichten. En daarmee versplinterde de representativiteit van de koopkrachtplaatjes.

In 1997 is Jan Modaal volgens het CPB een alleenverdiener, met een brutoloon van 51.605 gulden, gehuwd, met twee kinderen van 6 tot 11 jaar. De afgelopen week uitgelekte cijfers suggereren dat Jan er onder 'paars' 3 procent op vooruit is gegaan. De vraag is alleen of Jan Modaal nog leeft. CBS-onderzoeker Trimp en de econoom F. de Kam berekenden vier jaar geleden dat van de 5,7 miljoen huishoudens in 1988 nog ongeveer 10.000 in het CPB-plaatje pasten.

Zo valt er nog wel meer af te dingen op de berekeningen, die gebaseerd zijn op enkele aannames. De verwachte loonstijging valt nu eens hoger dan weer wat lager uit (zie kader) en hetzelfde geldt voor de inflatie: als de dollar de komende maanden weer sterker wordt tegenover de gulden vallen de prijzen makkelijk een kwart procent hoger uit. Des opmerkelijker is dat het CPB de cijfers tot op een kwart afrondt. “Als er staat dat de koopkracht 0,25 procent toeneemt, kun je beter zeggen: 'Blijft dicht bij de nul'. Al is de kans dat het toeneemt wel groter dan dat het gelijk blijft”, zegt B. Grubben, collega van Trimp bij het CBS.

Dan kunnen er nog fouten zitten in het CPB-plaatje, blijkt uit een publicatie in het blad Openbare Uitgaven deze zomer. Als de eis wordt geteld dat 95 procent van de voorspellingen binnen de berekende marges moet liggen (eens in de tien jaar fout bij twee plaatjes per jaar) betekent dit voor de sociale minima een marge van ruim anderhalf procentpunt boven en beneden de raming. Dat is aardig om te weten voor de mensen met een uitkering, die dinsdag krijgen te horen dat zij er volgend jaar 1 procent op vooruit gaan.

Zelfs als het wel precies uitkomt, valt het extraatje mogelijk in het niet bij de gemeentelijke heffingen voor onder meer het riool en de woning. Uit een recent onderzoek van de Consumentenbond blijkt dat een gezin in Putten (603 gulden per jaar) aanzienlijk minder geld kwijt is dan in Lelystad (1.576 gulden). Het CPB houdt echter geen rekening met gemeentelijke heffingen, net zomin als met inkomen uit vermogen, bijzondere bijstand of rechtstreekse vergoedingen van de werkgever.

De individuele huursubsidie, waarvoor de wet op 1 juli is aangepast, valt ook buiten de plaatjes. De huursubsidie is een van de belangrijkste instrumenten van de Nederlandse overheid om wonen betaalbaar te houden voor mensen met weinig geld, van wie velen de regeling onlangs overigens niet bleken te kennen. Bij mensen met een lager inkomen maakt de huur een relatief groot deel uit van het huishoudbudget, zodat huurverhogingen èn huursubsidies van groot belang zijn voor hun koopkracht.

“De nieuwe wet betekent, dat de meeste huurders er een paar tientjes bijkrijgen en de mensen met een duurder huis zelfs wat meer”, zegt A. van Dorp van het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting: “De huren blijven overigens voor de mensen met een lager inkomen erg hoog.” Het kabinet mag dan dinsdag melden dat de minima met kinderen er onder 'paars' 4,5 procent (inclusief huursubsidie) op vooruit zijn gegaan, het Nibud heeft berekend dat deze groep het besteedbaar inkomen tussen 1990 en 1996 fors heeft zien dalen - met een kleine opleving in 1997. De golf huurverhogingen van de laatste jaren heeft fors bijgedragen aan deze koopkrachtverslechtering.

De grootste koopkrachtveranderingen zijn niet het gevolg van overheidsmaatregelen, maar van gebeurtenissen in het privéleven van de Nederlander die niet in het CPB-plaatje voorkomen. Wie echtscheidt, de levenspartner verliest of zonder baan komt, zal vaak een groot deel van het inkomen kwijtraken. Andersom krijgen mensen met een betaalde baan periodieke verhogingen en individuele toeslagen, die ook buiten het CPB-model vallen. Door dergelijke 'dynamische' koopkrachtontwikkelingen heeft het CPB de neiging om de koopkrachtstijgingen van (modale) werknemers te onderschatten, werd in de publicatie in Openbare Uitgaven geconcludeerd. Het CBS onderzoekt jaarlijks op grond van de belastingaangiften de 'dynamische' koopkracht van 75.000 huishoudens en daaruit resulteert dat de koopkracht voor werkenden de afgelopen 15 jaar veel meer is toegenomen dan uit CPB-modellen blijkt.

Dat betekent ook dat de bijstandtrekkers waarschijnlijk meer zijn achtergebleven bij de werkenden dan de koopkrachtplaatjes laten zien. Het CPB neemt sinds 1991 de incidentele loonstijgingen niet meer mee in de berekeningen, omdat de omvang ervan te verwaarlozen zou zijn. Onder deze vorm van loonstijging valt de stijging van het opleidingsniveau en van de gemiddelde leeftijd, de 'loondrift buiten de cao's'; de toename van het aantal laagbetaalde banen komt hierop in mindering. Deze post is begroot op een kwart procent voor 1997 en 1998 en zal volgens het CPB de halve procent niet gauw overschrijden.

Oud-CPB-onderzoeker Van Schaaijk ziet dan een beetje anders. “De toename van het aantal laagbetaalde banen dat een drukkend effect heeft moet je eruit laten. Dan komt de incidentele loonsverhoging veel hoger uit, reden waraom je die wel zou moeten meenemen”, vindt van Schaaijk: “Dat scheelt al gauw netto een procent per jaar dat de minima achterblijven bij de totale loonstijging. En dat tikt aan over 10, 15 jaar aan reëel verlies van welvaart. Die verschillen zullen blijven oplopen.”

De koopkrachtplaatjes onderschatten dus het welvaartverlies van de mensen met een uitkering. Van Schaaijk: “Het heimelijk afknijpen van de minima ten opzichte van de loontrekkers is een grondslag van het poldermodel. De consensus is heel lang geweest: 'Minima, het is in jullie belang dat jullie worden geknepen'. Maar hoe lang is dat nog zo?. Dat zou een politiek item moeten zijn, voor bijvoorbeeld de PvdA tegenover de VVD. Dat vraagstuk komt nu nog niet op tafel, mede doordat de koopkrachtplaatjes het verhullen.”