Staatssecretarissen; Ze blaffen wel, ze bijten niet

Het zijn bepaald niet louter uitblinkers, de staatssecretarissen in het kabinet-Kok. Over een zwakke stee in het staatsbestel.

HET LEEK OP een revolte. Begin deze zomer schoolden de staatssecretarissen van het kabinet-Kok in het geheim samen: zonder hun bazen en ver van het Binnenhof. Was er die zoele avond een opstand der staatssecretarissen in de maak? Werd in het buiten Vreugd en Rust te Voorburg geschiedenis geschreven?

Bijzonder was het wel, gevaarlijk niet. Nog nooit waren staatssecretarissen uit één kabinet zo in conclaaf geweest. Alleen zaten ze niet bijeen om te complotteren, maar om te klagen. Niemand die het van zichzelf zei, maar in wezen hadden ze een rotfunctie: wel de lasten en niet de lusten van het ambt. Of ze hadden geen budget, of ze misten bevoegdheden, of ze hadden een akelige relatie met hun minister. Het werd tijd voor een opwaardering van hun functie.

Wie zich een beeld wil vormen van de positie van de staatssecretaris in het Nederlandse staatsbestel moet volgende week studie maken van de algemene en politieke beschouwingen in de Tweede Kamer. Waar bevindt zich de staatssecretaris? Hij zit tijdens de tweedaagse marathonzitting weggestopt achter de ministers: zonder beenruimte, zonder tafeltje en ook zonder koffie.

Waarom zijn er ook al weer staatssecretarissen? Om de minister te ontlasten, zo was de gedachte bij de naoorlogse groei van de welvaartsstaat. Wim van der Grinten, de latere hoogleraar burgerlijk recht in Nijmegen en kingmaker van de KVP, was in 1948 de eerste staatssecretaris op Economische zaken: als hulpje dus. Later groeide het ambt uit. Begin jaren zeventig, in de hoogtijdagen van de polarisatie, ontstond de figuur van de waakhond: een minister van CDA-huize kreeg een staatssecretaris van PvdA-signatuur en omgekeerd. Meestal bleef het bij geblaf. “Als er echt malheur is, kun je weinig uitrichten. Dan kun je wel blaffen, maar niet bijten”, aldus de vroegere staatssecretaris (op Onderwijs en Sociale Zaken), Jacques Wallage.

Ongeveer gelijktijdig groeide ook de omvang van sommige portefeuilles. Gerrit Brokx, de allesbehalve bescheiden staatssecretaris van Volkshuisvesting in drie kabinetten, zag in het eerste kabinet-Van Agt ('77-'81) zichzelf als de minister en zijn baas, de voorzichtige CHU'er Pieter Beelaerts van Blokland, als de knecht. Brokx had niet alleen veel meer eigendunk, hij ging ook over veel meer geld dan Beelaerts. Maar toen Brokx in de Trêveszaal aanschoof bij een discussie over de bezuinigingsoperatie Bestek-'81, zette Van Agt hem buiten de deur. Een staatssecretaris, ook Brokx, diende zijn plaats te kennen.

De staatssecretaris is een deerniswekkende figuur, wist diezelfde van Agt al. Halfbakken, zielig en warrig is zijn positie later ook wel genoemd. Hij maakt geen deel uit van het kabinet, mag er alleen op uitnodiging verschijnen en mist in de vergadering van de ministerraad ook stemrecht. Staatsrechtelijk staat hij zwak en politiek is hij een loser: als zijn minister moet opstappen, dient hij ook te gaan. En als hijzelf blundert, kan hij vertrekken, maar blijft zijn minister mooi zitten. Het is bijna verwonderlijk dat er nog personen zijn die het ambt willen vervullen.

Twaalf staatssecretarissen telt het kabinet-Kok. Wat zijn hun lotgevallen? Wie crashten de afgelopen drie regeringsjaren het hardst of het meest? Robin Linschoten (Sociale Zaken) moest na ongelukkige benoemingen bij het CTSV, dat toeziet op de uitvoering van de sociale verzekeringen, wegens gebrek aan vertrouwen het veld ruimen. Dick Tommel (Volkshuisvesting) ging na een parlementair onderzoek over wanbeheer bij een Limburgse woningstichting bijna ten onder. Elizabeth Schmitz (Justitie) balanceerde met haar asielbeleid in de Kamer met enige regelmaat op de rand van de afgrond. En steeds bleven hun ministers buiten schot.

De meeste staatssecretarissen van dit kabinet vallen in de categorie zwak of onzichtbaar. Voor Tony van de Vondervoort is de stadsprovincie een maatje te groot gebleken. Jacob Kohnstamm mist zowel bevoegdheden als geld om het grote-stedenbeleid vorm te geven. Anneke van Dok-van Weele (exportbevordering) is grotendeels onzichtbaar. Aad Nuis toont weinig daadkracht als staatssecretaris voor de media. Erica Terpstra is op Volksgezondheid inmiddels meegezogen in de problemen van het departement.

Een minderheid is succesvol en praktisch onbeschadigd. Willem Vermeend overspeelde op Financiën bijna zijn hand met vroegtijdige uitspraken over de belastinghervorming, maar geniet de steun van zijn minister Gerrit Zalm. Tineke Netelenbos beheert het basisonderwijs kundig en claimt al een ministerschap. Michiel Patijn begon als waakhond van Van Mierlo, maar profiteert inmiddels van het succesvol verlopen Europese voorzitterschap. Frank de Grave, de opvolger van Robin Linschoten, mag op Sociale zaken af en toe het VVD-geluid vertolken zolang hij zijn PvdA-minister Melkert maar niet overschreeuwt.

De stevigste positie heeft misschien wel Jan Gmelich Meyling. Hij is niet direct de lieveling van de Kamer, maar beschikt wel over invloed. Op Defensie en ook in de ministerraad vervangt hij zijn minister Joris Voorhoeve veelvuldig en met ieders instemming. Als Voorhoeve de Antillen doet of in het buitenland verblijft, is niet Hans van Mierlo of Jan Pronk de vertolker van Defensie in de Trêveszaal. Zoiets kan hier omdat Voorhoeve zijn staatsscretaris vertrouwt en zij bovendien ook nog eens tot dezelfde partij - de VVD - behoren.

Zijn de staatssecretarissen van het kabinet-Kok zwakker dan hun voorgangers? Dat is moeilijk te meten. Een constante is dat staatssecretarissen al lang ontevreden zijn over hun zwakke positie. Opeenvolgende generaties claimden meer bevoegdheden. Onder het kabinet-De Quay, begin jaren zestig, verlangden latere zwaargewichten als Norbert Schmelzer (Algemene zaken) en Gerard Veldkamp (Sociale zaken) al een steviger positie. Dat lukte later, zij het in andere functies: de eerste werd fractievoorzitter (van de KVP), de tweede minister van Sociale zaken (in de kabinetten-Marijnen, -Cals en -Zijlstra).

Maak de staatssecretaris onder-minister, junior-minister of deputy-minister en zijn zorgen zijn verdwenen. Deze roep klinkt herhaaldelijk en steeds weer trekt de staatssecretaris aan het kortste eind: de ministers willen niet. En mochten zij al willen, dan is er nog altijd de figuur van de minister-president. Opeenvolgende premiers zijn als bewakers van de eenheid van het kabinetsbeleid mordicus tegen ruimere bevoegdheden voor de staatssecretaris.

Van Wim Kok is bekend dat hij niets voelt voor 'halve- of driekwart- ministers'. Daarvoor heeft hij heldere argumenten. Een ministersploeg van beperkte omvang (momenteel 14 personen) vormt een overzichtelijk geheel. Daar kun je vertrouwelijkheid bewaren, conflicten bezweren en camaraderie ontwikkelen. Zet de staatssecretarissen erbij en het wordt een rommeltje, zo luidt de redenering van Kok.

Inmiddels wacht de functie van staatssecretaris een kleine opwaardering. Het kabinet is het eerder dit jaar eens geworden over een bescheiden voorstel: de staatssecretaris zit straks aan in de ministerraad als zijn baas er niet is. De minister ad interim blijft de formele vervanger, maar in de praktijk zal de staatssecretaris het woord voeren, zij het dat hij stemrecht blijft missen.

Dat is winst, zo wordt in de kring der staatssecretarissen geoordeeld. Zo zal het bijvoorbeeld niet meer voorkomen dat Jo Ritzen op de vrijdagse kabinetsvergadering als minister van Volksgezondheid ad interim bij afwezigheid van minister Els Borst nota's over welzijn moet voorlezen die hij niet begrijpt en is de verantwoordelijke staatssecretaris Erica Terpstra niet langer gedwongen briefjes over de tafel te gooien om hem te corrigeren.

Maar de echte verschuiving moet nog komen. VVD-leider Bolkestein bepleitte vorig jaar bij de algemene beschouwingen in de Tweede Kamer een opwaardering van de staatssecretaris. De VVD denkt die te kunnen bereiken via de introductie van een nieuwe formule: zet op ieder departement een staatssecretaris die dezelfde kleur heeft als de minister. Resultaat: minister en staatssecretaris zijn een koppel dat elkaar binnen en buiten het departement kan vervangen. De VVD is voor, Kok is tegen: deze discussie komt bij de formatie van een nieuw kabinet ongetwijfeld terug.

En mocht alles bij het oude blijven, dan nog is er niets aan de hand. Hoe zwak ook zijn positie, altijd stonden de kandidaten te dringen. Voor wie geen minister kan worden en geen Kamerlid wil blijven, is het klaarblijkelijk een prachtig ambt.