De polder blijft zompig

Bestuurlijke vernieuwing; De stroperigheid zou uit het landsbestuur verdwijnen, beloofde het regeerakkoord. Maar veel veranderd is er niet.

'EERSTE KAMER verwerpt wetsvoorstel om de Brabantse gemeenten Boekel, Uden en Veghel'.

Tot grote ophef leidde de nieuwe daad van parlementaire ongehoorzaamheid van de Senaat deze week niet. Symptomatisch was de nederlaag voor het kabinet echter wel. Want als er één beleidsterrein is waar de goede voornemens van het kabinet zijn omgeslagen in tal van teleurstellingen, dan is dat het hoofdstuk openbaar bestuur.

Het lijkt een onmogelijke opgave veranderingen aan te brengen in het bestuurlijk systeem. Kasten vol met nota's zijn erover verschenen. Vele adviseurs zijn er reeds op stukgelopen. Bestuurlijke vernieuwing is te vergelijken met het spreekwoordelijke moeras waarin plannen en ideeën slechts wegzinken. De gevestigde belangen bleken bij elke aangekondigde verandering telkens weer sterker dan de vernieuwers. Maar zou het nieuwe kabinet - dit zo anders dan anders samengestelde kabinet - niet ook hierin verandering weten aan te brengen? De cultuuromslag die 'paars' teweeg zou brengen, kon niet aan het weerbarstige bestuur voorbijgaan.

Het regeerakkoord was op dit punt veelbelovend. Tussen de zinnen in de 'beginselverklaring' van het kabinet die waren heengebouwd om afkortingen als BON, CBA, OT en WVZ was de passage over bestuurlijke vernieuwing haast van een literaire schoonheid. Het bestuur, oftewel het 'voertuig voor de uitvoering van het beleid', was verouderd, traag en duur, aldus het regeerakkoord. “Het lijkt zich voort te bewegen zonder een vaste greep van de bestuurders en zonder zelf voldoende greep te krijgen op de concrete problemen zoals burgers die ervaren. Bestuurlijke vernieuwing in velerlei opzicht daarom is geboden.”

De eerstverantwoordelijke persoon hiervoor, minister Dijkstal van Binnenlandse Zaken, stelde het in zijn eerste begroting nog pregnanter: “Een speerpunt van mijn beleid is het versterken van de invloed van burgers op de machtsuitoefening.”

Hoe is het sindsdien verlopen? Het ironische is dat de enkele keren dat de burgers daadwerkelijk macht uitoefenden op het bestuur, dit juist geheel tegen de zin van het kabinet was. De lokale referenda die in zowel Rotterdam als Amsterdam werden gehouden naar aanleiding van de plannen om te komen tot een stadsprovincie waren naar de opvatting van het kabinet een onterecht instrument. Minister Dijkstal zinspeelde zelfs op een verbod. Referenda over onderwerpen waarvoor de eindverantwoordelijkheid ergens anders ligt, zouden niet mogen worden gehouden. Dat was bij de stadsprovincies het geval. Het betrof weliswaar Amsterdam en Rotterdam en hun buurgemeenten, maar de beslissing voor de bestuurlijke herindeling zou in Den Haag vallen. De referenda konden niet anders dan de bevolking raadplegen. Dijkstal in een brief aan de gemeente Rotterdam: “Als de eindbeslissing anders uitvalt dan het resultaat van het referendum aangaf, heeft dit zeer begrijpelijk frustratie van de kiezer tot gevolg.”

Overigens heeft de uitslag van de referenda in Amsterdam en Rotterdam wel degelijk invloed gehad. “Het traject in de richting van stadsprovincies wordt uitgevoerd”, meldde het regeerakkoord monter. Inmiddels is duidelijk dat er deze kabinetsperiode in elk geval niets meer zal veranderen aan de bestuurlijke indeling van de Amsterdamse en Rotterdamse regio.

Even dreigden de ervaringen met de lokale referenda zelfs te leiden tot het opofferen van een van de kroonjuwelen van D66. De partij van Hans van Mierlo trad pas tot het kabinet toe nadat er zekerheid was over de invoering van een correctief rederendum. Dit middel biedt burgers de mogelijkheid wetten die zowel door de Tweede en Eerste Kamer zijn aanvaard te vetoën. Maar hadden Rotterdam en Amsterdam niet laten zien dat er nog eens heel goed naar moest worden gekeken, zo vroeg men zich af in zowel de PvdA als VVD, de coalitiepartners van D66. Na veel duw- en trekwerk over de precieze voorwaarden heeft de Tweede Kamer het afgelopen parlementaire jaar toch ingestemd met het correctief referendum. Of het er echt van zal komen hangt allereerst af van de kritisch gestemde Eerste Kamer. Omdat het om een wijziging van de grondwet gaat, zullen een nieuw gekozen Tweede en Eerste Kamer zich er nog eens over moeten buigen. Het eerste paarse kabinet kan in de verre toekomst dan ook hooguit claimen dat zij de aanzet tot het correctief referendum heeft gegeven.

Volledig mislukt zijn de plannen om het kiesstelsel te veranderen, een andere oude wens van D66. Een zware ministeriële commissie zou gaan onderzoeken hoe wijzigingen in het kiesstelsel konden worden aangebracht die een meer rechtstreekse relatie tussen kiezers en gekozenen mogelijk zou maken. Er werden ingewikkelde modellen uitgedacht, waarbij de kiezer bijvoorbeeld twee stemmen uit zou kunnen brengen: één op een landelijke kandidaat en één op iemand uit de eigen regio. De meerderheid van de Kamer voelde niets voor deze nieuwlichterij en het kabinet maakte er op zijn beurt geen halszaak van. Slechts op een onderdeel wordt de kieswet veranderd: de drempel voor voorkeurstemmen gaat in de toekomst omlaag. Een kandidaat zal nog maar 25 procent van de kiesdeler nodig hebben om automatisch te worden verkozen. Nu is dit nog 50 procent. Overigens zou deze wijziging op de samenstelling van de huidige Tweede Kamer nauwelijks van invloed zijn geweest, als zij bij de vorige verkiezingen reeds gold.

Moeizaam verliep ook het debat over de benoeming van burgemeesters en commissarissen der koningin. Het regeerakkoord was op dit punt al uiterst voorzichtig. Van een rechtstreekse verkiezing zou in elk geval geen sprake zijn, maar wellicht kon een grotere rol worden weggelegd voor gemeenteraden en de leden van provinciale staten. Ze zullen worden gehoord, maar Den Haag beslist. Dat hebben diverse provincies en gemeenten dan ook gemerkt. De paarse coöptatiemachine heeft volop gedraaid. Keurig zijn een aantal provincies en grote gemeenten over de paarse partijen verdeeld. Als het CDA ergens merkte dat de macht in andere handen was, dan was het wel op dit punt.

En ondertussen ploegde het bestuur, dat verouderde voertuig voor uitvoering van het beleid, moeizaam voort. De slagkracht van het openbaar bestuur moest worden vergroot. Ontkokering, decentralisatie en deregulering waren de trefwoorden, aldus minister Dijkstal in zijn eerste begroting. “Een heldere verdeling van taken en bevoegdheden was hiertoe een eerste voorwaarde”, vond hij. Juist op dit punt heeft het kabinet het in de drie jaar van zijn bestaan zwaar te verduren gehad.

De IRT-kwestie waar het kabinet maar niet van los kwam, was in belangrijke mate een bevoegdheden-kwestie. Dat daar nog steeds geen duidelijkheid over bestaat, heeft het ontslag van de Rotterdamse korpschef Brinkman aangetoond. Iedereen was betrokken, de burgemeester van Rotterdam, de burgemeesters van de omliggende gemeenten, de minister, maar niemand leek eindverantwoordelijk. Veel is onder het kabinet Kok gedecentraliseerd en verzelfstandigd. Er ontstonden daardoor mooie functies met aanverwante bovenambtelijke salarissen. Maar wat zoekraakte was de verantwoordelijkheid.

Paars bestuur is niet wezenlijk anders bestuur. De cultuurverandering is uitgebleven. Het kabinet zonder CDA is dezelfde conserverende mechanismen tegengekomen als voorgaande kabinetten met het CDA. De polder blijft zompig. Dat er toch wat is veranderd merkt een enkele bestuurder rond koninginnedag. Want de traditionele lintjesregen is onder het kabinet Kok eindelijk versoberd.