Vergrijzing slaat selectief toe

Vergrijzing, ontgroening, verdunning van huishoudens: demografische ontwikkelingen hebben op lange termijn grote effecten op de samenleving. Het vandaag verschenen rapport Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 1997 brengt die effecten voor beleidsmakers in kaart.

ROTTERDAM, 9 SEPT. Het stijgende percentage ouderen in de samenleving, is een inmiddels genoegzaam bekend gegeven. Ook de beroepsbevolking veroudert. Waar minder vaak bij wordt stilgestaan, is dat die vergrijzing in de ene sector veel harder toeslaat dan in de andere. Zo is in het onderwijs ruim 41 procent van de werknemers ouder dan 45 jaar, in de horeca minder dan 19 procent.

Het is een van de weetjes en dwarsverbanden die worden gepresenteerd in Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 1997, een rapport van het Werkverband Periodieke Rapportage Bevolkingsvraagstukken. Hierin werken het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), het Centraal Planbureau (CPB) en de Rijksplanologische Dienst (RPD) samen. Drie jaar geleden verscheen een soortgelijke rapportage. Op zichzelf bevatten deze studies geen nieuwe onderzoeksgegevens. Ze moeten echter een kader vormen voor het beschikbare onderzoek, zodat de beleidsmakers er iets mee kunnen doen.

Het onderwijs is de meest vergrijsde economische sector, op enige afstand gevolgd door landbouw en visserij. In alle overige sectoren bedraagt het percentage 45-plussers minder dan dertig. Verder inzoomend op afzonderlijke sectoren worden de verschillen in mate van vergrijzing overigens nog groter. In het voortgezet onderwijs is meer dan de helft van het personeel boven de 45, in de computersector slechts tien procent, in warenhuizen en supermarkten ruim zestien.

De mate van vergrijzing is vooral van grote betekenis indien in de sector in kwestie geen groei optreedt. Een voorbeeld daarvan is de rijksoverheid. In de rapportage wordt berekend wat er de komende jaren met de leeftijdsopbouw bij het rijk gebeurt, indien er tenminste geen trendbreuken optreden. De gemiddelde leeftijd stijgt van 40,1 in 1995 naar 44,4 in 2010; het aandeel vijftig-plussers neemt toe van vijftien naar bijna 35 procent van het totale personeel. Deze ontwikkeling leidt in principe tot een toename van het gemiddelde functieniveau, omdat ouderen nu eenmaal vaker in een hogere functie zitten dan jongeren. Dat betekent wel dat als de functiestructuur verder gelijk blijft, de mogelijkheden worden beperkt voor jongeren en nieuw personeel om door te stromen naar hogere functies. Daarmee zou de rijksoverheid als werkgever wel eens flink aan populariteit kunnen inboeten.

Wil de overheid de promotiemogelijkheden handhaven, dan zijn er in beginsel drie mogelijkheden: uitbreiden van het aantal hogere functies, vervroegd laten uitstromen van aanzienlijke aantallen oudere ambtenaren, of hen terugplaatsen naar lagere functies. Het eerste is kostbaar, en roept bovendien de vraag op wie dan straks het uitvoerende werk moeten doen. Het tweede is ook niet goedkoop, en is bovendien in strijd met het zich ontwikkelende beleid om ouderen langer aan het werk te houden. En het derde druist tegen alle tradities in en levert oorlog op met de bonden. Eenvoudige oplossingen bestaan niet, leert dit voorbeeld. Een qua leeftijdsverdeling scheef personeelsbestand laat zich niet een-twee-drie rechttrekken. Maar goed, het probleem is vast opgemerkt.

De demografie ontleent een belangrijk deel van zijn bestaansrecht aan het vermogen voorspellingen te doen, om vroegtijdig te waarschuwen voor ontwikkelingen in de bevolkingssamenstelling. Demografische ontwikkelingen verlopen doorgaans traag, met duidelijke wetmatigheden en grote overeenkomsten tussen het ene land en het andere. Toch wordt het doen van voorspellingen lastiger, doordat de diversiteit van levenslopen toeneemt.

Zo is het aantal alleenstaanden onverwacht snel gegroeid, van nog geen 700.000 in 1971 tot twee miljoen nu. Slechts een deel daarvan, zo'n veertig procent, was demografisch te voorzien: omdat vrouwen langer leven dan mannen en meestal met een man zijn getrouwd die wat ouder is dan zij zelf, betekent het groeiend aantal bejaarden ook een groeiend aantal weduwen. De rest, zestig procent van de groei, komt op het conto van gedragsveranderingen, bijvoorbeeld dat jongeren steeds minder uit huis trouwen, maar vaak een tijd alleen gaan wonen, of dat steeds meer mensen scheiden. Zulke gedragsveranderingen zijn naar hun aard veel moeilijker te voorspellen dan demografische veranderingen, maar betekenen wel dat er in 25 jaar 650.000 woningen extra gebouwd moesten worden. Het kapitaal dat daarmee was gemoeid, zou genoeg zijn voor wel drie luchthavens in zee.

Bij demografische studies ten behoeve van beleidsmakers gaat het er meestal om in kaart te brengen wat voor demografische ontwikkelingen er optreden en wat de consequenties daarvan voor het beleid zouden kunnen zijn. De vergrijzing van het ambtenarenapparaat is daarvan een voorbeeld. Voor het omgekeerde, de consequenties van beleid voor demografische ontwikkelingen, is veel minder aandacht. Nederland kent weliswaar geen actieve bevolkingspolitiek, maar dat wil niet zeggen dat het demografisch gedrag van mensen niet van mede door beleid gecreëerde omstandigheden afhangt.

Zo blijven jongeren tegenwoordig langer bij hun ouders wonen dan tien jaar geleden. Geen wonder, meldt ook deze rapportage, want de studiebeurzen zijn verlaagd, evenals de uitkeringen voor jongeren en de huursubsidie. Tegelijkertijd is de prijs van woonruimte sneller gestegen dan de inflatie. Hoewel het niet expliciet de bedoeling is geweest van al die afzonderlijke beleidsmaatregelen om jongeren langer bij hun ouders te houden, hebben ze er wel toe bijgedragen.

Ook deze rapportage besteedt slechts mondjesmaat aandacht aan de beleidsmatige invloed op geboorte, huwelijk, scheiding en dood. Nederlandse vrouwen baren gemiddeld rond hun 29e hun eerste kind, later dan waar ook ter wereld. Een kwart van de hoger opgeleide vrouwen ziet helemaal van kinderen af. Die feiten heben ongetwijfeld te maken met gebrek aan kinderopvang en andere arrangementen om het combineren van werk, huishouden en opvoeding makkelijker te maken. Dat wordt ook wel gesignaleerd. Maar op welke manier hangt dat daarvan af, en in welke mate?

Dat langdurig werkloze mannen met een laag inkomen slecht liggen op de relatiemarkt en vaak alleen wonen, is eerder vastgesteld. Het ligt voor de hand dat dit íets te maken heeft met de structuur van een sociale-zekerheidsstelsel dat ervoor zorgt dat de uitkering meestal wordt verlaagd of ingetrokken wanneer zo iemand gaat samenwonen. Maar wát heeft dat er mee te maken, en hoeveel? Zou het zo zijn dat meer langdurig werklozen gaan samenwonen wanneer ze de financiële schaalvoordelen daarvan mogen houden? Hoeveel huursubsidie zou dat dan besparen, hoeveel arme huishoudens zouden er dan minder zijn, en hoeveel woningen zouden er dan niet gebouwd hoeven worden?

Het zijn beleidsmatig uiterst relevante vragen, die echter op rand liggen van het terrein dat demografen het hunne noemen. Het Werkverband Periodieke Rapportage Bevolkingsvraagstukken waagt zich er niet aan.