Borst zal moeten snijden in de top, en daaronder

De thuiszorg dreigde te verzanden in een chaos. Kunstgebit en 'pil' verdwenen uit het ziekenfondspakket - en kwamen er in terug. Het zijn affaires uit het recente verleden die één ding leren: het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft er geen greep op. Het adviesbureau Twijnstra Gudde heeft VWS op de pijnbank gelegd.

Welzijn en volksgezondheid krijgen in het 'gewone' leven steeds met elkaar van doen. Het verzorgingshuis waar de oudere wordt opgevangen houdt zich in toenemende mate ook bezig met verpleging. Maar van dat gezamenlijk optrekken is op het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport nog niet veel te merken. De reorganisatie waarmee in 1995 een begin werd gemaakt, heeft weliswaar de verkokering op het departement verminderd, maar niet tot voldoende integratie en samenhang geleid, terwijl dit een van de bedoelingen van die reorganisatie was. Dit schrijft het adviesbureau Twijnstra Gudde in het rapport over de stand van zaken op het departement.

De bevindingen van het adviesbureau zijn vernietigend, zo concludeerden vorige week in de Tweede Kamer alle fracties bij de bespreking van het rapport. De hoofdoorzaak van al die problemen ziet Twijnstra Gudde in het disfunctioneren van de ambtelijke top. Mede daardoor heeft de reorganisatie niet gebracht wat er mee werd beoogd. In feite is die halverwege gestrand. En de huidige top is - net als veel directeuren daaronder - niet in staat het personeel te stimuleren om op de vorig jaar ingeslagen weg verder te gaan.

Daardoor blijft VWS, volgens Twijnstra Gudde, “een al jarenlang zoekend ministerie waarvan de samenhang vrij gering is”. Minister Borst (Volksgezondheid) zei het in de Kamer nog wat pregnanter: “Er is in de afgelopen decennia nogal gesold met het ministerie.” Volksgezondheid en Welzijn waren in de afgelopen veertig jaar herhaaldelijk betrokken bij een departementale herindeling. De laatste keer gebeurde dat bij de totstandkoming van het huidige kabinet.

WVC veranderde in augustus 1994 door een handtekening onder het regeerakkoord in VWS. Op dat moment was secretaris-generaal H.A. de Boer al ver gevorderd met een mede door bezuinigingen ingegeven reorganisatie van het departement. Het vertrek van 'Cultuur' naar het ministerie van Onderwijs bood echter ook nieuwe kansen, schrijft De Boer in het rapport waarin hij de opzet voor een nieuwe organisatie schetste. Hij kon daardoor afstappen van zijn plan om de drie directoraten-generaal (Volksgezondheid, Welzijn en Cultuur) te handhaven. Doordat er nog maar twee overbleven, waarvan het werkterrein steeds meer overlap ging vertonen, lag het voor de hand die af te schaffen.

De traditionele opzet van het topbestuur met een secretarisgeneraal als ambtelijke baas en directeuren-generaal die verantwoordelijk zijn voor de gang van zaken op hun werkterrein (in dit geval Volksgezondheid en Welzijn) werd vervangen door een bestuursraad. Daarin zitten de secretaris-generaal en de directeuren-generaal met de bedoeling collegiaal en collectief besturen: een directeur rapporteert niet meer aan 'zijn' directeur-generaal, maar aan het collectief, de bestuursraad. De bedoeling was om de verkokering te doorbreken en tot integratie van beleidsterreinen te komen.

De schets van De Boer resulteerde in het reorganisatieplan Balans dat door een projectteam onder leiding van plaatsvervangend secretaris-generaal J. Jessurun in de loop van 1995 werd opgesteld. Eind oktober 1995 werd het goedgekeurd. Toen had De Boer het departement al verlaten. Hij werd in november 1995 als secretaris-generaal opgevolgd door H.J.T.M. de Maat-Koolen. Zij kwam van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waar zij dezelfde functie vervulde en ook met een bestuursraad had gewerkt.

Op 1 maart 1996 was het 'materiële' deel van de reorganisatie gereed: zo'n 40 procent van het personeel had een andere functie gekregen. Toen ook begon de bestuursraad met als eerste taak dat in de nieuwe structuur de doelstellingen van de reorganisatie zouden worden gerealiseerd.

De bestuursraad begon echter ook met een belangrijke handicap: de 'geestelijke vaders' van Balans, de Boer, maar ook de directeuren-generaal J.N.M. Richelle en dr. B. Sangster waren op dat op moment al opgestapt of zouden dat kort daarna doen. De Boer was al weg, medio 1995 vertrok Richelle naar het ministerie van Buitenlandse Zaken, en Sangster zou op 1 juni naar het bedrijfsleven overstappen. En Jessurun ging eind maart met de VUT.

Om snel in een deel van de vacatures te voorzien werd in de zomer van 1995 P.H.B. Pennekamp, de directeur voor het ouderenbeleid, benoemd tot directeur-generaal. Deze keuze wekte op het departement bevreemding. Pennekamp was weliswaar een gedegen ambtenaar, maar ook niet meer dan dat, zo valt nu, ruim een jaar later, in de gangen van het departement te beluisteren. “Geen man met een visie, geen man die inspireert of leiding kan geven, eigenlijk vooral een procedurefreak”, zegt een ambtenaar op directieniveau.

Wekte de benoeming van Pennekamp verbazing, die van T. van de Putte op 1 mei 1996 tot directeur-generaal streek veel ambtenaren tegen de haren in. Van de Putte werd ervaren als 'de bruidsschat' van De Maat-Koolen: hij was immers op Sociale Zaken al haar plaatsvervangend secretaris-generaal geweest. In de ambtelijke stammenstrijd werd de komst van Van de Putte als een affront ervaren. Het leek wel of Sociale Zaken even kwam vertellen hoe het er op VWS aan toe zou moeten gaan. Van de Putte kon daardoor vanaf het begin op argwaan rekenen. Hij ontpopte zich ook nog eens voor velen als een bestuurder die weinig 'feeling' heeft met het beleidsterrein van VWS. Daarnaast zou hij zich, aldus de al geciteerde medewerker, “star en weinig flexibel en zeer afstandelijk opstellen. Een technocraat pur sang”.

“Van Pennekamp en van Van de Putte valt geen visie en inspiratie te verwachten. Zij zijn niet de mensen die je kunnen stimuleren er eens tegen aan te gaan”, luidt de mening van velen. Over de derde directeur-generaal, de op 1 november 1996 aangetreden oud-ziekenhuisdirecteur dr. H.J. Schneider, zijn de opvattingen in bredere kring binnen het ministerie positiever (“creatief en communicatief”). Maar onder meer door diens nog relatieve onbekendheid met het departement kon hij tot dusver zijn stempel niet op het werk van de ambtelijke top drukken. Toen was de bestuursraad compleet, maar wel bemand met louter 'nieuwelingen' die Balans maar als gegeven hadden te aanvaarden.

De conclusie dat het niet goed functioneren van het departement vooral aan de ambtelijke top ligt, heeft binnen het departement nauwelijks verbazing gewekt, zo blijkt uit de enquête die Twijnstra Gudde binnen het ministerie hield. Minister Borst wist het zelf ook wel, verklaarde zij vorige week dinsdag in de Tweede Kamer. Al vorig jaar had ze gemerkt dat er, onder meer, weinig slagvaardig en niet erg collegiaal werd gewerkt. Zij gaf daarom in november de bestuursraad, die toen net compleet was, een half jaar om het leven te beteren. “Mensen op dat niveau moeten in zes maanden in staat zijn de aansturing van het departement aanzienlijk te verbeteren”, aldus Borst.

“De ambtelijke top stuurt niet op hoofdlijnen en geeft geen richting aan de inhoudelijke discussies over het beleid. Er wordt vooral op incidenten gestuurd, daardoor is niet zichtbaar dat een groot deel van het werk van het ministerie heel redelijk loopt”, schrijft Twijnstra Gudde. De bestuursraad, net een jaar in functie, werd door Borst in april dan ook weer aan de kant gezet. De minister verving de raad door het traditionele model waarbij de secretaris-generaal en de directeuren-generaal weer op de gewone plaats in de ambtelijke hiërarchie terechtkwamen.

Deze verandering is nog geen verbetering. Daar is althans niets van gebleken. Niet de structuur maar de bezetting is het echte probleem, schrijft Twijnstra Gudde. Ook in het nieuwe bestuursmodel heeft de top “onvoldoende inhoudelijke visie en geeft hij onvoldoende leiding”. Het is een omfloerste samenvatting in het eindrapport voor een aantal pittige kwalificaties die te vinden zijn in het deelrapport dat aan de werkwijze en sturing is gewijd. Nog steeds zijn de onderlinge verantwoordelijkheden niet goed geregeld, de top is geen eenheid, heeft geen gemeenschappelijke visie, werkt onvoldoende samen en werkt demotiverend door niet adequaat te reageren op onder meer plannen die directies hebben opgesteld, zo valt daar onder meer in te lezen.

De boodschap is duidelijk: de top moet (grotendeels) worden vervangen. Borst maakte dinsdag in de Kamer duidelijk snel in de personeelsbezetting te willen snijden.

Het is niet voldoende om alleen de top te saneren, ook de bestuurslaag daaronder - de directeuren - moet worden gesaneerd, zo luidt de aanbeveling. Want ook hier signaleert het adviesbureau op veel plaatsen gebrek aan leiding, inspiratie, daadkracht en flexibiliteit. Dat komt ook zeker op andere departementen voor. Bij VWS is dat echter voor een deel te wijten aan de gewoonte om bij de benoeming tot directeur vooral te letten op de kennis van de kandidaat met het werkterrein van de directie en aanzienlijk minder - of zelfs in het geheel niet - op diens leidinggevende capaciteiten.

Die nadruk op inhoudelijke kennis is deels het gevolg van het bijzondere karakter van volksgezondheid. Die bestaat in belangrijke mate uit particuliere organisaties en geldstromen waarover het ministerie geen directe zeggenschap heeft. Bijna alles vergt (langdurig) inhoudelijk overleg, en dus veel kennis van zaken, ook bij de verantwoordelijke directeur. Maar de gevolgen voor het management van de directies zijn navrant, constateert het adviesbureau.

“Oh, heeft dit ministerie een personeelsbeleid? Waarom hebben we daar dan nog nooit iets van gemerkt? Geloof me maar, het is er niet. Misschien wordt er hier en daar binnen een directie iets aan gedaan, maar daar blijft het dan bij”, zegt een afdelingshoofd.

De bevindingen van Twijnstra Gudde zijn ook op dat punt duidelijk: het personeel weet niet of nauwelijks waaruit het personeelsbeleid bestaat, de meeste ambtenaren hebben het in elk geval niet als steun in het eigen werk ervaren. “Als je een cursus wil volgen om zwakke kanten weg te werken, naar een congres wil om je kennis wat op te frissen, moet je geluk hebben. Als je toevallig bij een goede directie bent beland, zit dat er nog wel eens in. Van veel van mijn collega's hoor ik dat er bij hen zelfs niet over wordt nagedacht”, zegt het afdelingshoofd.

“Het negeren van de individuele capaciteiten van de ambtenaren heeft alles te maken met een cultuur waarin vooral aandacht bestaat voor procedures, elkaar vliegen afvangen en het proberen goede maatjes te blijven met het veld”, zegt een beleidsambtenaar.

Het ministerie heeft geen goede antenne voor de politiek-bestuurlijke verhoudingen. Dit leidt tot irritaties in de Tweede Kamer, zeker als dan nog eens blijkt dat het departement zijn werk niet goed doet. Zo haalde het Kamerlid Lansink (CDA) vorige week dinsdag fel uit over de gevolgen van het disfunctioneren van het departement voor het Kamerwerk: “Jaar na jaar moeten we bij de behandeling van de lijst met afspraken vaststellen dat vele daarvan niet zijn nagekomen.” Vorige week leverde het departement nog eens een voorbeeld: de brief (en bijbehorend persbericht) waarmee het rapport Twijnstra Gudde aan de Kamer werd aangeboden. Daarin lag het accent op de positieve elementen uit de rapportage. Dit maakte volgens verschillende woordvoerders in de Kamer duidelijk dat de minister kennelijk nog niet goed begrijpt hoe ernstig de situatie op haar departement is.

De brief was opgesteld door G.F. van Pijkeren, de man die na het vertrek van Jessurun verantwoordelijk is voor Balans. Twijnstra Gudde had al geconstateerd dat de analyse die ten grondslag ligt aan Balans, sterk intern gericht was. Dat is niet veranderd. Want, zoals Van Pijkeren in het sociaal jaarverslag 1996 zegt: “Het belangrijkste is dat de buitenwacht het idee heeft dat er goed gewerkt wordt.” En in de inleiding van dit jaarverslag, dat in juni verscheen, meldt De Maat-Koolen dat, nu het departement 1996 heel redelijk is doorgekomen, er vooral behoefte is aan consolidatie. Ook al is het inmiddels “een publiek geheim dat de uitvoering van een enkel dossier in de knel is gekomen”. Enkele weken later zal ze, geconfronteerd met de eerste bevindingen van Twijnstra Gudde, haar functie neerleggen. Op dit moment zoekt zij, daarbij geholpen door haar partijgenoot Borst, naar een passende andere baan.

Te laat is er ingegrepen, hielden dinsdag alle fracties de minister voor. Zij erkende pas in maart, toen een debat in het parlement over de thuiszorg uit de hand dreigde te lopen, dat “haar de ogen wijd open zijn gegaan”.

Dat debat heeft zijn uitwerking op het departement niet gemist. Sinds maart blijkt te kunnen wat lange tijd niet mogelijk leek: het over de grenzen van de eigen afdeling heen samenwerken aan 'grotere' onderwerpen. De politiek gevoelige 'dossiers' worden sindsdien ook als 'project' behandeld met een eigen projectleiding. Daardoor, constateert Twijnstra Gudde, is het werk van minister en ministerie ten behoeve van het parlement verbeterd.

Sinds 1 september zit een oude bekende tijdelijk op de stoel van De Maat-Koolen, de vroegere plaatsvervangend secretaris-generaal Jessurun. Hij heeft vier weken de tijd gekregen om met het rapport van Twijnstra Gudde in de hand het reorganisatieplan Balans aan te passen en een plan van aanpak op te stellen. Daarmee moet Borst niet alleen het vertrouwen van de Kamer in het functioneren van haar departement herwinnen, het is ook nodig om de vastgelopen reorganisatie weer op gang te brengen.

De verwachting dat daarmee dan de kritiek zal zijn verstomd, is wellicht een illusie. Want, zoals Twijnstra Gudde constateert, “VWS is al met al een kwetsbaar ministerie. Makkelijk te raken, eenvoudig om kritiek op te hebben.”