Digitale bestanden sleutel tot controle op overheid; Een wettelijke verplichting om openbare stukken op het net te zetten is logisch

De Tweede Kamer praat volgende week over de nota 'Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie'. Volgens Dick van Eijk ademt de nota een zekere huiver voor openbaarheid en worden burgers ten onrechte geacht veel geld te betalen voor informatie die op hun kosten is vergaard.

Een lid van de Amsterdamse gemeenteraad ontvangt zo'n vijftigduizend pagina's aan stukken per jaar, bijna een hele boekenkast vol. Voor wie per se wil is dat nog net allemaal te lezen.

Maar aangezien deze hoeveelheid met het jaar toeneemt zal ook de ijverigste lettervreter in de raad binnenkort de moed in de schoenen zinken. Voor de burger is het nu al onbegonnen werk om het doen en laten van de gemeente te volgen, laat staan van verscheidene gemeenten én provincies en het rijk.

Systematische controle op het handelen van de overheid is onmogelijk geworden, omdat ze zo veel informatie produceert dat die voor de burger niet meer is te verwerken. Daarmee wordt een fundament van de democratie ondergraven.

Er is echter een belangrijke tegenbeweging: de productiviteit van informatieverwerking is de afgelopen jaren enorm toegenomen.

Computers en computernetwerken maken het mogelijk voor één persoon om greep te krijgen op miljoenen pagina's tekst of miljarden getallen. Informatie- en communicatietechnologie kunnen helpen om die teksten, die cijfers en die afbeeldingen bijeen te garen die voor een bepaalde vraagstelling van betekenis zijn of zouden kunnen zijn. Voorwaarde is dan wel dat die teksten, cijfers en afbeeldingen in een zodanige vorm beschikbaar zijn dat computers er iets mee kunnen. Elektronische toegang tot overheidsinformatie is de enige manier waarop de burger de almaar uitdijende ambtelijke en politieke informatiefabrieken kan controleren.

De nota Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie die staatssecretaris Kohnstamm deze zomer uitbracht en die volgende week in de Tweede Kamer wordt behandeld bevat op dit gebied enkele belangrijke nieuwtjes. Zo zullen in het begin van de volgende eeuw álle geldende wetten en regelingen via het Internet voor de burger toegankelijk worden, 24 uur per dag, zeven dagen per week. Ook erkent het kabinet voor het eerst dat publicatie en documentatie van belangrijke rechterlijke uitspraken een taak van de rijksoverheid is.

Tot dusverre is dit geheel overgelaten aan uitgevers en schnabbelende magistraten.

Alleen, waar toegang tot wetteksten gratis wordt, zal voor toegang tot jurisprudentie mogelijk betaald moeten worden. Als argument daarvoor wordt aangevoerd dat er kosten moeten worden gemaakt voor het selecteren, documenteren en anonimiseren van de uitspraken. Maar waarom zou men selecteren? Waarom niet álle uitspraken beschikbaar gesteld? Harde schijven zijn groot en geduldig. En wat moet er meer worden gedocumenteerd dan wat Justitie voor eigen gebruik toch al nodig heeft en dus gewoon uit de begroting kan worden betaald? Anonimiseren - het verwijderen van de namen van verdachten en eventueel andere betrokkenen - kan worden geautomatiseerd, voor zover dat gewenst is.

Een derde belangrijke uitspraak van het kabinet is dat het heeft ingezien dat het Internet het middel bij uitstek is om elektronische toegang tot overheidsinformatie te verschaffen. Internet is niet alleen de facto wereldstandaard; wanneer informatie beschikbaar is via het net kan het desgewenst door burgers of bedrijven gemakkelijk worden gekopieerd naar andere media, zoals cd-rom, papier of televisiescherm.

In de nota staat dat “bestuursorganen met name via Internet nader invulling moeten gaan geven aan hun verplichtingen tot actieve openbaarmaking”. Die plicht ominformatie uit eigen beweging openbaar te maken is vastgelegd in de Wet openbaarheid van bestuur (WOB), maar stelt in de praktijk weinig voor omdat niet is vastgelegd wat die plicht precies inhoudt.

Helaas is ook in de nota niet aangegeven wat dit 'moeten' nu feitelijk voorstelt. Een wettelijke verplichting om openbare stukken op het net te zetten is wel zo duidelijk. Bovendien is de tijd daarvoor rijp: een dag na de behandeling van deze nota evalueert dezelfde Kamercommissie de WOB, waarbij specifieke aandacht wordt besteed aan de gevolgen van informatie- en communicatietechnologie.

Ondanks bovenstaande belangrijke winstpunten is een brede, algemene, elektronische toegang tot overheidsinformatie niet wat het kabinet met deze nota voorstaat.

Dat blijkt met name op twee punten: de relatie met de WOB en de prijs die het kabinet in rekening wil brengen voor allerlei bestanden.

Voor elektronische documenten gelden wettelijk gezien in beginsel dezelfde openbaarheidsregels als voor papieren. In bovengenoemde nota poogt het kabinet echter een categorie bestanden uit te zonderen van de WOB, namelijk “basisgegevens uit die bestanden die als zodanig (nog) niet concreet gebruikt worden bij het uitvoeren van bestuurlijke taken”. Er wordt gerefereerd aan administratieve gegevens, registers en onderzoeksgegevens, maar omdat geen concrete voorbeelden worden gegeven blijft het gissen naar wat het kabinet nu werkelijk beoogt.

Een voorbeeld ter verkenning van het terrein. Stel dat Rijkswaterstaat rond een bepaalde spoorlijn routinematig geluidsmetingen verricht. Die metingen worden opgeslagen in een computerbestand.

Beleidsmatig gebeurt er echter niets mee. Een groep buurtbewoners die zich verzet tegen uitbreiding van het spoor ter plekke krijgt lucht van het bestaan van het bestand en wil daar toegang toe hebben. Die gegevens zouden immers relevantie kunnen hebben voor het debat over uitbreiding van het spoor. Maar volgens de redenering in de nota zouden de gegevens niet onder de WOB moeten vallen omdat ze niet worden gebruikt bij het uitvoeren van bestuurlijke taken.

Pech voor de burgers. Les voor bestuurders: gebruik potentieel onwelgevallige gegevens niet, dan worden ze ook niet openbaar. Dat is natuurlijk absurd. Daarmee vormt deze redenering een zelden vertoonde openlijke legitimering voor doofpotpolitiek. Dat een overheidsorgaan vergaarde gegevens niet gebruikt, mag geen reden zijn burgers in het gebruik van die gegevens te belemmeren. De gegevens zijn immers namens hen en op hun kosten verzameld.

De nota wekt de indruk dat deze merkwaardige tournure niet alleen is ingegeven door een zekere mate van huiver voor openbaarheid waarmee dit 'paarse' kabinet aantoonbaar kampt - zie bijvoorbeeld de Securitellijst. Het gaat ook om geld. De WOB schrijft namelijk voor dat slechts de kostprijs van de verstrekking in rekening mag worden gebracht. Dat wil bijvoorbeeld zeggen een bedrag per fotokopie of per diskette, ongeacht wat daarop staat. Voor de informatie zelf mag geen prijs in rekening worden gebracht.

Dat staat op gespannen voet met de praktijk die bij een aantal al dan niet verzelfstandigde overheidsorganen is gegroeid om hun bestanden voor veel geld te verkopen.

Voor cd-roms waarvan het kopiëren hooguit enkele guldens kost wordt soms tienduizenden guldens gevraagd. Tegen deze praktijk bestaan twee principiële bezwaren: een politiek en een economisch.

Politiek, uit democratisch oogpunt, is het onwenselijk dat gegevens die uit hoofde van de publieke taak, dus ten behoeve van de burgers, en uit publieke middelen, dus op kosten van de burgers, zijn vergaard voor diezelfde burgers slechts tegen hoge prijzen beschikbaar zijn. Juist basisgegevens als topografische kaarten, kadastrale registers, het handelsregister, demografische gegevens, meetgegevens over lucht, water en bodem en tellingen van verkeersstromen kunnen burgers helpen het doen en laten van overheden kritisch te volgen. Ze kunnen zowel dienen voor de controle op de uitvoering van bestaand beleid, als voor het onderbouwen van alternatieven bij de voorbereiding van nieuw beleid.

Denk bijvoorbeeld aan het ontwerpen en doorrekenen van tracévarianten voor wegen of spoorlijnen.

Argumenten dat zulke gegevens voor particulieren niet bruikbaar zijn snijden geen hout: vele particulieren zijn voortreffelijk opgeleid en beschikken over krachtige computers die zulke bestanden moeiteloos kunnen verwerken.

Ook uit economisch oogpunt is de informatiehandel van overheidsinstellingen ongewenst. Weliswaar verdient de overheid een centje bij, maar tegelijk werpt die overheid een enorme drempel op voor het ontwikkelen van nieuwe producten op basis van die bestanden. Daarbij speelt voor het kabinet niet alleen de angst de inkomsten uit de informatiehandel - volgens coopers & Lybrand hooguit honderd miljoen gulden per jaar - te verliezen. Ook “kan niet van belastingbetalers worden gevraagd de ontwikkeling van commerciële informatieproducten en -diensten te subsidiëren”. Niet alleen raakt die opmerking kant noch wal - de overheid geeft vele malen meer geld uit aan subsidiëring van bedrijven dan ze verdient met de verkoop van informatie - ook is zij economisch kortzichtig.

Het is uiteraard niet zo dat bedrijven ineens dikke winsten gaan maken met bestanden die ze gratis van de overheid krijgen. Immers, wie zou een bedrijf veel geld betalen voor een bestand dat je een paar deuren verderop gratis kunt krijgen? Winst maakt men over toegevoegde waarde, bijvoorbeeld door de gegevens te verrijken, beter te ontsluiten, of mooier te verpakken. Wanneer de basisinformatie om niet beschikbaar is, ontstaat ruimte voor een veel breder palet aan toegevoegde-waardeproducten voor veel meer doelgroepen dan nu het geval is. Er komt meer ruimte voor innovatie en voor jonge bedrijven. Dat betekent meer werk en, langs een omweg, meer inkomsten voor de overheid. Want een ding is zeker: de markt zal veel meer fantasie aan de dag leggen over wat je allemaal met die gegevens zou kunnen doen dan een paar bedrijfje spelende ambtenaren.

De geforceerde poging die het kabinet doet om bestanden met basisgegevens te onttrekken aan de WOB getuigt van regentenmentaliteit, miskent de competentie van burgers en doet niet alleen de democratie en de markt tekort, maar uiteindelijk ook de staatskas zelf.