De Amerikanen in Bosnië; Belangeloos de boeman spelen

Wayne Bert: The Reluctant Superpower. United States' Policy in Bosnia, 1991-1995. Macmillan Press, 296 blz. ƒ 158,40

Waarom moest de oorlog in het voormalige Joegoslavië vier jaren doorwoekeren voordat de Verenigde Staten ingrepen? Deze voor de hand liggende vraag wordt door Wayne Bert aan het begin van The Reluctant Superpower met nadruk gesteld, maar zijn eigen boek maakt duidelijk dat het de verkeerde vraag is. Dat zegt iets over het gebrek aan vooringenomenheid waarmee deze auteur zich onderscheidt van alle geëngageerde publicisten die hun tot niets verplichtende verontwaardiging over de passiviteit van 'de internationale gemeenschap' (wie is dat eigenlijk?) de vrije loop plegen te laten.

Uit The Reluctant Superpower is af te lezen dat niet het late tijdstip waarop de Verenigde Staten in de zomer van 1995 een voorlopig einde maakten aan het Bosnische conflict verbazingwekkend is, maar het feit dat deze interventie na lang aarzelen toch nog werd uitgevoerd. 'We don't have a dog in this fight', stelde minister Baker van Buitenlandse Zaken bondig vast, kort nadat in de zomer van 1991 de oorlog tussen Servië en Kroatië was uitgebroken. Ook toen het slagveld zich een jaar later naar Bosnië verlegde, bleef die constatering geldig. Er waren geen essentiële Amerikaanse belangen in het spel.

De animo om op humanitaire gronden in te grijpen was gering. Daarvoor riep dit conflict te sterke herinneringen op aan de oorlog in Vietnam. Na een militaire interventie, die meer dan tien jaar had geduurd en bijna zestigduizend Amerikaanse militairen het leven had gekost, was Washingtons bondgenoot Zuid-Vietnam in 1975 door het communistische bewind in het Noorden onder de voet gelopen. Grootschalige bombardementen hadden deze nederlaag niet kunnen voorkomen. Integendeel, ze hadden door hun geringe doeltreffendheid waarschijnlijk de tegenstander tot grotere vastberadenheid aangespoord. Hoe zou het resultaat in dit Balkanconflict, met zijn beweeglijke fronten, anders kunnen zijn? Bert, voormalig medewerker aan het Pentagon, weet te melden dat vrijwel alle militaire deskundigen in de Verenigde Staten pessimistisch waren over het antwoord op die vraag.

Er was nog een ander argument om te kiezen voor afzijdigheid. Tijdens de Koude Oorlog hadden de Verenigde Staten zich meer dan veertig jaar intensief met Europa bemoeid. De strijd tegen het communisme was nog nauwelijks geëindigd of Washington gaf leiding aan een militaire strafexpeditie tegen Saddam Hussein. Toen enkele maanden later de oorlog in Joegoslavië uitbrak leek het logisch dat Europa nu uiteindelijk eens het voortouw zou nemen. Zo dacht men er niet alleen in Washington over, maar ook in Brussel. Jacques Delors, de gevierde voorzitter van de Europese Commissie, merkte op: wij mengen ons niet in Amerikaanse zaken, dus we hopen dat de Verenigde Staten genoeg respect voor ons hebben om zich niet in ónze zaken te mengen.

Treurspel

Toen in 1992 de Servische veroverzucht, begeleid door een orgie van 'ethnic cleansing', naar Bosnië werd verplaatst, groeide in Europa het besef dat er iets moest gebeuren. Maar ook in de Europese hoofdsteden werd dit humanitaire treurspel uit een oogpunt van belangen onvoldoende gewicht toegekend om te besluiten tot een gewapende interventie die naar ieders verwachting grote risico's zou hebben. Zo begon een lange reeks van bemiddelingsvoorstellen die geen kracht werden bijgezet met militaire dreigementen: men beperkte zich tot het sturen van troepen die vooral de taak hadden voedseltransporten te beschermen.

In de Amerikaanse verkiezingsstrijd van 1992 verweet Clinton de zittende president Bush passiviteit. Een prominente rol speelde de kwestie-Bosnië overigens niet in een campagne die in het teken stond van binnenlandse problemen. Clinton leek na zijn overwinning even lijdzaam te blijven als Bush. Zijn rechtvaardiging voor die houding sloot aan bij de argumenten van zowel zijn voorganger als de Europese bondgenoten: het conflict was een burgeroorlog, door eeuwenlange haat gevoed en door alle partijen met even grote passie gevoerd. Een ingreep van buitenaf zou deze strijd nauwelijks kunnen beïnvloeden, laat staan beslechten.

Het duurde enige tijd voordat Clinton opschoof naar het - juister - standpunt dat de hoofdverantwoordelijkheid bij de Serviërs lag, maar ook die verandering maakte aanvankelijk geen einde aan zijn aarzelingen. Dat bleek toen de bemiddelaars van de Verenigde Naties en de Europese Gemeenschap, Cyrus Vance en David Owen, in het voorjaar van 1993 hun voorstel presenteerden voor een opdeling van Bosnië. Minister Christopher van Buitenlandse Zaken reisde naar Europa om de bondgenoten het plan voor te leggen de Bosnische Serviërs eventueel met bombardementen te dwingen het Vance-Owenplan te aanvaarden.

Bert beschrijft hoezeer de afwachtende houding waarmee Christopher dit voorstel presenteerde, een afspiegeling was van Clintons besluiteloosheid. De Amerikaanse minister deed nauwelijks meer dan de bondgenoten informeren. Hij liet elke poging achterwege om hun vrees weg te nemen dat de Europese manschappen die in Bosnië hun peace-keeping-taak uitvoerden, het slachtoffer zouden worden van Servische represailles. Met een enigszins valse verontwaardiging reageerde Clinton op de Europese afwijzing van het Amerikaanse voorstel tot een luchtaanval. Geplaagd door twijfels over de steun van het verdeelde Congres, was de president er allerminst op gebrand een plan af te dwingen dat voor zijn uitvoering voorzag in het zenden van grote aantallen Amerikaanse troepen naar Bosnië.

Niettemin had Washington niet om een militaire actie heen gekund als Parijs en Londen positief hadden gereageerd op het Amerikaanse voorstel. Bert stelt de boeiende vraag wat er zou zijn gebeurd als mevrouw Thatcher, die een publieke campagne voerde ten gunste van een gewapende interventie, nog premier was geweest. In augustus 1990, toen ze nog in het ambt was, had ze met haar eerste reactie op de militaire agressie van Saddam Hussein president Bush gedwongen ('No time to go wobbly, George') vergeldingsmaatregelen aan te kondigen. Zou het haar gelukt zijn, als ze eind 1990 niet ten val was gekomen, om de Verenigde Staten ook te overreden tot een interventie in Bosnië? De kans die Christopher in april 1993 bood, had ze waarschijnlijk niet onbenut gelaten.

Haar opvolger Major koos voor voortzetting van de koers die de Europese Unie sinds 1991 volgde. De EU ging door met de pogingen de oorlog in te dammen door alle partijen gelijk te behandelen. In toenemende mate betekende deze handelwijze een aanpassing aan Servische agressie die voor Clinton aanleiding was zich demonstratief van de bondgenoten af te keren.

Raadselachtig

Deze voorgeschiedenis maakt het Amerikaanse besluit om twee jaar later toch leiding te geven aan een geallieerde interventie des te raadselachtiger. Bert beseft dat een verklaring van die omslag te meervoudig is om sluitend te kunnen zijn. De verontwaardiging over de brutaliteit van Servische desperado's, die zich te buiten gingen aan granaatbeschietingen op burgerdoelen en provocaties van VN-manschappen, liep steeds hoger op. Het gevoel dat de maat vol begon te raken groeide, toen in juni 1995 ruim driehonderd functionarissen werden gegijzeld door Bosnische Serviërs, die een maand later een massale slachtpartij aanrichtten bij de verovering van de 'veilige havens' pa en Srebrenica.

Vooral in de Verenigde Staten stimuleerde de CNN-factor de roep dat er moest worden ingegrepen. Veel Congresleden werden belaagd door burgers die uit de gruwelijke beelden op hun televisiescherm de conclusie trokken dat een koele afweging van belangen niet het laatste woord kon zijn. Met de campagne voor de presidentsverkiezingen van 1996 in het vooruitzicht dreigde Clinton beschuldigd te worden van gebrek aan daadkracht.

Het besluit om in te grijpen werd ook in hoge mate beïnvloed door de verschuivende krachtsverhoudingen op het militaire slagveld. Mede dankzij Amerikaanse steun begonnen Kroatische strijdkrachten begin augustus 1995 aan een offensief dat verbazingwekkend succesvol was. Binnen enkele dagen werden de Serviërs ver teruggedrongen en lag hun aureool van verbeten slagvaardigheid aan scherven. Psychologisch betekende deze ontwikkeling een ommekeer.

Ten slotte was het na drie jaar oorlog in Bosnië meer dan duidelijk dat de Europeanen niet in staat waren 'to get their act together'. Het leiderschap dat ze ambieerden kreeg geen gestalte. Met het aantreden van president Chirac in mei 1995 leek de Franse bereidheid om deel te nemen aan een militaire actie toegenomen te zijn. Premier Major bleef zich echter verzetten, wat voor Chirac aanleiding was om hem te vergelijken met Chamberlain. Deze verdeeldheid begon een funeste uitwerking te krijgen op de geloofwaardigheid van de NAVO. Waartoe was deze organisatie nog in staat? Die vraag werd ook in Washington steeds vaker gesteld: de instrumentele waarde die het bondgenootschap had voor een blijvende Amerikaanse invloed op het Europese continent, dreigde door dit gebrek aan daadkracht steeds meer uitgehold te worden.

Deze combinatie van ontwikkelingen bracht de Amerikaanse regering tot het besluit een militaire interventie eenvoudig aan de bondgenoten op te leggen. Binnen korte tijd werden de Bosnische Serviërs met zware luchtaanvallen naar de onderhandelingstafel gebombardeerd, waar President MiloseviEÉc namens hen de Dayton-accoorden tekende.

Hoe kon een bombardementscampagne, ondanks alle sombere voorspellingen, dit resultaat teweegbrengen? En hoe was het mogelijk dat, tegen alle even pessimistische prognoses in, een diepgeworteld intern conflict door een interventie van buitenaf beslissend beïnvloed kon worden?

Deels was dat een kwestie van techniek: anders dan dertig jaar eerder in Vietnam konden de aanvallen met grote precisie en doeltreffendheid worden uitgevoerd. Maar het was vooral een kwestie van politieke krachtsverhoudingen. Het grote verschil met het Vietnamese conflict was dat er op het slagveld bondgenoten beschikbaar waren, de Kroaten en de moslims, die in hun zaak geloofden, bereid waren offers te brengen en militair steeds sterker werden. Door hen met een interventie te steunen kon een balans hersteld worden die de voorwaarde was voor een politiek compromis dat niet mogelijk was geweest zonder militaire interventie, maar ook niet zonder deze partners.

Een ingewikkeld samenstel van omstandigheden leidde ten slotte tot het besluit in te grijpen: groeiende publieke verontwaardiging, de komende verkiezingen, de veranderende machtsverhoudingen op het slagveld, maar ook de dreigende verlamming van de NAVO. Het antwoord op de vraag wat de doorslag gaf, is moeilijk te geven. Die constatering onderstreept de onzekerheid over Amerika's rol in een eventuele toekomstige crisis op Europees grondgebied. Traditioneel staan de Verenigde Staten huiverig tegenover het voeren van een beperkte oorlog voor een beperkte doelstelling. Dergelijke interventies worden door de Amerikanen, met hun voorkeur voor een grand design, geassocieerd met een traditioneel Europees machtsdenken dat altijd hun afkeer heeft gewekt.

De Koude Oorlog was voor de Verenigde Staten een ideaal conflict: de behartiging van een vital interest - de Sovjet-Unie een hegemoniale positie op het Europese continent ontzeggen - viel samen met de verdediging van de democratie. Zonder deze ideële component, die in de American Creed een essentiële plaats heeft, waren de Amerikanen waarschijnlijk niet bereid geweest bijna een halve eeuw grote offers te brengen.

Inmenging

De oorlog in Bosnië heeft bewezen dat ook na het einde van de Koude Oorlog het Europese huis alleen dankzij Amerikaanse inmenging op orde kon worden gebracht. Deze kwestie heeft echter bovendien duidelijk gemaakt hoe moeilijk het voor Washington is geworden om vast te stellen wat een essentieel belang is - om nog maar niet te spreken over de onmogelijkheid om dit belang een ideële verpakking te geven. Inhoud en uitvoering van het Dayton-accoord dreigen de Amerikaanse regering tegenover de eigen publieke opinie in grote verlegenheid te brengen. Om de oorlog te kunnen beëindigen moest de democratische ordening ondergeschikt worden gemaakt aan een etnische opdeling. De van oorlogsmisdaden verdachte KaradEÉc wordt door een aanzienlijk deel van de Servische Bosniërs gesteund. Om zijn positie te ondergraven zijn de Amerikanen in zee gegaan met MiloviEÉc, de grootste aanstichter van de Servische agressie.

Een tweede partner heeft zich nu aangediend in de persoon van mevrouw Plavsic, een dame die kilo's boter op haar hoofd meetorst door haar langdurige steun aan KaradEÉc. De oplopende spanningen van de afgelopen maand roepen de vraag op hoeveel Amerikaanse soldaten het slachtoffer moeten worden van een Servische aanslag voordat Congres en publieke opinie tot de conclusie komen dat de interne verhoudingen ter plaatse deze missie tot een eerloze onderneming maken. Een aftocht als uit Vietnam, Libanon of Somalië ligt dan voor de hand.

Dit scenario onderstreept hoe broos de nog altijd van Amerikaans leiderschap afhankelijke NAVO als politieke organisatie is geworden. Het boek van Bert heeft niet alleen als evenwichtige geschiedschrijving grote verdienste: het laat ook zien dat de Amerikaanse interventie in de Bosnische oorlog nauwelijks garanties biedt over de toekomstige rol van de Verenigde Staten in conflicten op Europees grondgebied.