Meer markt is vaak minder kwaliteit voor meer geld

De lof op het privatiseren heeft de afgelopen jaren voor een reeks valse noten gezorgd. Voorstanders geloven graag dat het terugtrekken van de overheid tot betere producten leidt, maar volgens Patricia Huisman is dat lang niet altijd het geval. Het medicijn is vaak erger dan de kwaal.

In Nederland zijn veel publieke taken, die we ooit zo waardevol vonden dat we ze niet aan de markt toevertrouwden, inmiddels 'naar de markt gebracht'. Gedreven door bezuinigingsoverwegingen en door de ideologie van de markt als garantie voor kwaliteit, heeft men de organisaties die deze taken verzorgen verzelfstandigd en geprivatiseerd. Deze privatiseringsdwang zal zonder twijfel de geschiedenis ingaan als één van de grote maatschappelijke missers.

Privatisering blijkt een medicijn dat vaak erger is dan de kwaal. De vlucht uit de veronderstelde bureaucratische logheid en uit de vèrgaande bemoeienis van de overheid heeft minder slagvaardigheid, klantvriendelijkheid en kostenbesparing gebracht dan verwacht en de vervulling van de publieke taak niet verbeterd. Integendeel, handhaving en groei van de organisatie via marktuitbreiding en winst-maximalisatie en het 'marktconform' maken van salarissen overvleugelen de kwaliteit en betaalbaarheid van de voorziening die men levert. Soms meldt men successen, maar of deze het resultaat zijn van de markt valt niet te achterhalen. Het verband is ook nog nooit wetenschappelijk is bewezen, hooguit verondersteld.

Vaker is het institutionele doel, de maatschappelijke voorziening, het slachtoffer van het marktsucces van de nieuwe onderneming. De NS schrappen tussengelegen stations en verdedigen dit met verbetering van de dienstbaarheid aan de klant. Ze zijn niet bereid 'onrendabele' lijnen voor eigen rekening te nemen en laten de overheid daar financieel voor opdraaien. Nutsbedrijven vragen meer geld voor dezelfde of minder diensten en steken meeropbrengsten in de aandelenhandel. Op het terrein van de thuiszorg reageert de overheid met een stop op het toelaten van nieuwe private thuiszorgorganisaties, vanwege de hoge kosten die de (noodzakelijk geachte) extra steun aan deze zorgverlening met zich zou brengen. Bestaande financiële reserves gebruiken deze instellingen niet voor het lenigen van de grote zorgbehoefte, maar houden ze vast met het oog op (nog) slechtere tijden. Het geprivatiseerde loodswezen kost de schatkist miljoenen en zal dit in de toekomst in verhevigde mate blijven doen. De universiteiten korten de onrendabele disciplines of delen daarvan, waarna de overheid zich weer genoodzaakt ziet deze uit publieke middelen te financieren, en praten het verlies aan wetenschappelijkheid goed met zogenaamde toegenomen 'maatschappelijkheid'.

Het nettoresultaat van de 'marktwerking' in publieke taken is meestal: minder kwaliteit voor meer geld (in het slechtste geval), dezelfde kwaliteit voor meer geld (in het gunstigste geval), of minder kwaliteit voor minder geld (wat fijn is voor de overheid maar niet voor de klant). Het beoogde: meer kwaliteit voor minder geld is tot dusverre uitgebleven.

Instellingen met publieke taken die marktgericht gaan werken blijken nooit het stadium te bereiken van zuiver ondernemerschap volgens de regels van de markt. Het blijven doorgaans 'hybride organisaties', een beetje publiek en een beetje privaat, geen vlees en geen vis. Over deze 'hybriditeit' is op dit moment veel discussie. Ondernemersorganisaties hebben bezwaar aangetekend tegen het toenemend aantal organisaties met publieke taken die gesteund door overheidsgeld marktactiviteiten ontplooien en zo de èchte private ondernemingen valse concurrentie aandoen.

De werkgroep Markt en Overheid, onder leiding van prof. J. Cohen, geeft de protesterende ondernemers gelijk en stelt dat heldere keuzes nodig zijn tussen publiek en privaat ondernemen. Te gemakkelijk denkt men dat hybride organisaties altijd beter werken. Kernproblemen die de werkgroep aanvoert zijn onder meer: ontbrekende normen voor publiekrechtelijke organisaties over mededinging, en het gevaar dat de belastingbetaler bij ondernemingsrisico's betrokken raakt. Het oordeel van de werkgroep over de vermenging van het publieke met het private is daarom: nee, tenzij. Dit 'tenzij' geldt bij voorbeeld voor wetenschappelijk onderzoek waar “juist de combinatie van veelal publiek gefinancierd onderzoek met privaat gefinancierde toepassingen [...] tot meerwaarde kan leiden” (Cohen in NRC Handelsblad, 7 juni 1997).

Tegenover het 'nee, tenzij' van de werkgroep staat het 'ja, mits' van de voorstanders van de privatisering van publieke taken. Belangrijkste zegsman hier is prof. R. in 't Veld. Hybride organisaties zijn goed voor ons allemaal, want de tucht van de markt zorgt ervoor dat publieke taken doelmatiger worden verricht. Onder de voorwaarde van gelijke behandeling op de markt zijn kruisbestuivingen tussen publieke en private poten binnen één organisatie juist toe te juichen, zo stelt hij (NRC Handelsblad, 22 april 1997). En eventuele negatieve gevolgen, zoals oneerlijke concurrentie, zijn met regels te ondervangen.

Deze benaderingswijze is riskant. Zorg over de negatieve gevolgen op het private vlak - van de marktwerking (valse concurrentie) en van effectief ondernemerschap (doelmatigheid) - krijgt alle aandacht. De nadelige gevolgen op het publieke vlak - van de algemeen maatschappelijke waarde van de taak (taakvervuiling) en van de vervulling ervan (onderprestatie) - ziet men niet.

Dit wreekt zich in het bijzonder in het denken over de 'ondernemende universiteiten'. De hybride opzet van de universiteiten brengt onevenwichtigheden met zich mee die de wetenschappelijke taakvervulling direct raken. Het belangrijkste knelpunt is precies dat wat In 't Veld als het grote voordeel van hybride organisaties aanhaalt: dat “de gehele organisatie (zich) gaat bezighouden met de methoden tot verhoging van de doelmatigheid en kwaliteit, die noodzakelijk zijn om de concurrentie vol tehouden.”

Dit op het lijfsbehoud van de organisatie gerichte doel gaat het institutionele doel, de maatschappelijke taak, sterk overheersen. Dit is een zeer bezwaarlijke omkering van hoe het zou moeten zijn: een universitaire organisatie, die met haar eigen doelen en regels aangaande doeltreffendheid en doelmatigheid dienstbaar is aan het institutionele, wetenschappelijke doel. Immers, de universitaire organisatie heeft géén bestaansrecht zonder het wetenschappelijk instituut. In de huidige 'geprivatiseerde' situatie is niet een adequate wetenschapsbeoefening maar een goede marktpositie bepalend voor het bestaansrecht van de universitaire organisatie, terwijl deze organisatie de wetenschapsbeoefening niet langer veilig stelt, maar dienstbaar maakt aan haar eigen voortbestaan.

Kostenbesparend, 'efficiënter' onderzoek en onderwijs hebben hun sporen reeds getrokken: de rechtspositie van nieuwkomers in het wetenschappelijk corps is verregaand aangetast en er is een tweedeling geschapen tussen het zittende corps met onschendbare rechten (de 'vrijgestelden') en kwetsbare nieuwkomers (de 'achtergestelden'), met geld als enig criterium. Wetenschappelijke kwaliteit speelt geen rol. Een maximale productie, uitgedrukt in publicaties en doorstroomsnelheid van studenten, eist eveneens haar tol. Non-kennis en ondermaatse kwaliteit krijgen alle kans, want waar het aankomt op snelheid is uiteraard geen tijd voor wetenschappelijke scherpslijperij.

Ernstiger is dat dit proces de stagnatie van kennis versterkt, zeker van gamma-kennis. Een grote productie van triviale, nieuwe kennisfeitjes fragmenteert het kennisbestand en brengt het integreren en op elkaar laten voortbouwen van kennis verder weg dan ooit. En de tijd die nodig is voor de moeizame weg naar integratie en accumulatie van kennis is wetenschappers niet vergund.

De eis van klantgerichtheid, van verhandelbare kennis, nodig voor een goede marktpositie, versterkt dit proces. Alleen kennis waaraan de klant iets denkt te hebben is 'verhandelbare' kennis. Maar de kennisproducent en de kennisklant hanteren niet altijd dezelfde kwaliteitscriteria, zodat men (zeker in de gamma-wetenschappen) vaak moet kiezen tussen handhaving van de kwaliteit van het product of klantgerichtheid. Het laatste wint het gemakkelijk van het eerste omdat klanten lang niet altijd om wetenschappelijke kwaliteit maar om een goed verkopend product of om maatschappelijke legitimatie verlegen zitten en de kwaliteit van bijvoorbeeld gammakennis niet met een simpele proef op de som is vast te stellen. Voorstanders van de 'ondernemende universiteit' noemen deze markt- of klantgerichte kennis graag 'maatschappelijk relevante' kennis.

Kennis-als-handelswaar leidt er bovendien toe dat ook de levensvatbaarheid van een wetenschappelijke discipline afhangt van het vermogen kennis aan te bieden waar vraag naar is. Bestaande maar onrendabele disciplines dreigen zo te verdwijnen, ondanks hun wetenschappelijke relevantie. En nieuwe disciplines zijn in het leven geroepen ongeacht hun wetenschappelijke relevantie.

Om het verlies van disciplines tegen te gaan blijkt dan toch weer overheidssteun nodig. Daarmee laat men eigenlijk zien dat wetenschapsbeoefening als een publieke taak zich helemaal niet leent voor verzelfstandiging en privatisering. Zodra universiteiten immers gaan werken volgens het marktprincipe van vraag en aanbod, blijkt een deel van de publieke taak het niet te overleven en een ander deel in kwaliteit af te nemen.

Dit geeft men natuurlijk liever niet toe. Collectief blijven de verantwoordelijken volhouden dat privatisering een goede zaak is en dat we er alleen voor moeten zorgen dat 'wat publiek is ook echt publiek moet zijn en wat privaat is ook echt privaat'.

Dit lijkt simpel. Maar hoe zit het in de praktijk? De ene wetenschappelijke discipline, zoals letteren, krijgt extra steun van de overheid, de andere niet. Betekent dit nu dat de ene discipline wèl en de andere niet bij de publieke taak behoren? Of nog sterker: binnen een en dezelfde discipline moet het ene deel via de markt voor zijn eigen middelen zorgen en kan het andere rekenen op publieke middelen. Een discipline kan blijkbaar zowel 'publiek' als 'privaat' zijn. Maar een helder criterium hiervoor ontbreekt.

Hetzelfde probleem zien we bij de voorgestelde oplossing van de al veertien jaar durende misère in het loodswezen, de geprivatiseerde overheidstaak van het eerste uur. Deze privatisering (bedoeld als bezuiniging) heeft de schatkist al miljoenen gekost en zal, als het advies van de commissie-Frissen navolging ondervindt, nog eens 40 miljoen per jaar gaan kosten. We moeten, zo stelde prof. Frissen, begin vorige maand, het private echt privaat maken en dus het monopolie van het loodswezen doorbreken. Zo ontstaat echte marktwerking. Nadeel hiervan is dat loodsen in de kleine havens onvoldoende inkomsten verkrijgen. Hier ligt een taak voor de overheid, want 'De havens moeten toch veilig zijn'? Die veiligheid is een publieke taak en 'voor publieke dienstverlening dient de overheid te betalen.'

Aldus is in de ene haven de door het loodswezen geboden veiligheid een publieke taak die dus overheidssteun verdient, en in de andere is het een private zaak, waar concurrentie heerst. Criterium voor het onderscheid in publiek en privaat is ook hier: veel of weinig vraag naar dezelfde taak. Frissen weigert toe te geven dat de privatisering van het loodswezen een totale mislukking is juist vanwege het publieke karakter van die taak. We moeten niet terugkijken en zeuren, maar oog hebben voor de topkwaliteit van de loodsen, zo meent hij. Topkwaliteit dankzij de privatisering, is zijn boodschap. Dit verband is zeer discutabel en nooit wetenschappelijk vastgesteld.

Frissen schijnt zich niet te realiseren dat hij daarmee óók zegt, dat zijn advies om een deel van het loodswezen in het publieke domein terug te brengen, een snel dalende kwaliteit van die onderdelen zal brengen. En dat voor 40 miljoen extra per jaar.