De beurs moet van het drinkwater afblijven

Het paarse kabinet streeft naar minder regels en meer markt. Bij de winkeltijden pakte dat goed, bij het openbaar vervoer en de thuiszorg (nog?) niet. Nu is de watervoorziening, van oudsher een zaak van openbare nutsbedrijven, aan de beurt voor privatisering. Een lichtzinnig plan, aldus W. Hulsink en E. Wubben.

Het ministerie van Economische Zaken heeft onlangs de mogelijkheden van marktwerking in de watersector laten bestuderen. De onderzoekers stellen dat er door introductie van marktwerking tussen 6 en 15 procent kan worden bezuinigd in de voorziening van drinkwater en tussen 8 en 30 procent in de zuivering van afvalwater.

Daarvoor moet de watersector volledig gereorganiseerd worden. De onderzoekers stellen een mix voor van 'maatstafconcurrentie' (een prestatievergelijking van bedrijven), een onafhankelijk orgaan belast met informatieverzameling en toezicht, en open aanbesteding. Tevens stellen zij dat de consument over 1995 120 miljoen gulden te veel heeft betaald.

Het is vanzelfsprekend dat er bij iedereen, schoon, goedkoop en op elk moment van de dag water uit de kraan komt. Vandaar ook dat procentueel de vraag nauwelijks zou veranderen bij een procentuele prijswijziging of verandering in de conjunctuur. Deze zogenaamde prijselasticiteit ligt voor huishoudens dicht bij nul. De industrie is prijsgevoeliger; zij kan dus makkelijker via prijsbeleid worden aangezet tot zuinigheid. Ondanks de economische groei schommelt de totale vraag naar water al jaren rond het niveau van 1989.

De prijzen voor water in Nederland zijn in principe gebaseerd op kostendekking en kennen geen overheidssubsidies. De waterbedrijven hebben een naam hoog te houden wat betreft leveringszekerheid, waterkwaliteit, aansluitdichtheid, financiering, en conditie van de infrastructuur. De prijs van drinkwater in Nederland verschilt niet van die in omliggende landen.

Water wordt in Nederland geleverd door minder dan dertig drinkwaterbedrijven, die elk een (regionaal) natuurlijk monopolie hebben. In tegenstelling tot bijvoorbeeld netwerken voor mobiele telefonie, is één waterleidingnet altijd goedkoper dan verschillende waterleidingnetten naast elkaar. Verder is de Nederlandse watersector erg kapitaalintensief.

In de huidige situatie verloopt de regulering en het toezicht via het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De waterbedrijven zijn (op één particuliere onderneming na) eigendom van gemeenten en provincies. VROM houdt kwaliteit en leveringszekerheid in de gaten; de aandeelhouders zien toe op de prijs en de investeringen. De waterbedrijven streven niet naar winstmaximalisatie, maar naar maximalisatie van het maatschappelijk nut.

Het rapport houdt zich eigenlijk alleen bezig met de schattingvan de mogelijke inefficiëntie in de watersector. De maatlat is echter ongelukkig gekozen: het bedrijf, wat model zou moeten staan voor de andere bedrijven, kent zeer lage kosten door toevallige omstandigheden en niet door hogere efficiëntie. Daarmee valt de berekende 300 miljoen gulden aan inefficiëntie letterlijk in het water.

Bovendien gaat men uit van een monopoliemodel waarbij aanbieders winsten zouden maximaliseren. De Nederlandse watersector maakt inderdaad winst: een gemiddelde winstmarge van 3 procent (in Engeland 10 à 12 procent). Deze winst wordt vrijwel geheel aan het eigen vermogen toegevoegd. Terecht zegt de sector dat dit nodig is, omdat kapitaalmarkten bij leningen aan kapitaalintensieve bedrijven forse eigen vermogens zullen eisen. Zo kan worden becijferd dat bij invoering van het Engelse marktwerkingsregime in Nederland 5 procent hogere kapitaallasten leiden tot 18 procent hogere kosten.

Het rapport gaat goeddeels voorbij aan de maatschappelijke doelstellingen van (continue) leveringszekerheid, constante waterkwaliteit en maatschappelijk gewenste investeringen (bijvoorbeeld in milieutechnologie). En juist op al deze punten scoort de Nederlandse watersector goed en is van verruimde marktwerking weinig positiefs te verwachten. De stelling van elektriciteitsbedrijven dat zij bij internationale concurrentie minder zullen experimenten met milieuvriendelijke alternatieven is voorspelbaar, maar ook veelzeggend.

De onderzoekers lijken zich vooral ten doel te hebben gesteld dat er (meer) marktwerking in de watersector moet komen en dat Nederland kan leren van het Engelse voorbeeld. Dat er echter ook kosten en risico's verbonden zijn aan het instellen van een dergelijk marktgeoriënteerd regime, hebben zij onvoldoende onderkend.

In Engeland en Wales wordt inmiddels de hele bevolking van drinkwater voorzien door 28 winstgerichte en beursgenoteerde water- en afvalwaterbedrijven. Aanleiding voor deze privatisering (van 1989) vormden vooral de lang uitgestelde, maar onvermijdelijk geworden investeringen in de watersector. De regering-Thatcher wilde zelf geen geld beschikbaar stellen; zij had de mogelijkheid tot externe financiering zelf ingeperkt. De operatie was vooral een politiek prestige-project, dat per se moest slagen: schulden werden kwijtgescholden, de bedrijven werden veel te goedkoop verkocht en daarna nog eens tien jaar vrijgesteld van vennootschapsbelasting.

De herstructurering van de Britse watersector draaide echter niet alleen om het beperken van verliezen, het bevorderen van dynamiek en het creëren shareholder society. Ook het breken van de macht van de (ambtenaren)vakbonden en het terugdringen van de invloed van Labour op de lokale publieke dienstverlening waren belangrijke doelstellingen van de operatie.

Nu acht jaar later vallen twee trends op: de ontwikkeling van regionale waterleidingbedrijven tot gemengde nutsbedrijven en de afwenteling van kosten op de gemeenschap. De geprivatiseerde waterbedrijven zijn inmiddels multi-ulitities geworden, soms in buitenlandse handen, die naast hun kernactivteiten risicovolle activiteiten ontplooien in branchevreemde markten en substantiële investeringen plegen in het buitenland.

Bezwaarlijk zijn tevens de hoge maatschappelijke kosten van de hele operatie: voor de beleggers waren er de enorme winsten; voor het topmanagement waren er spectaculaire salarisstijgingen en aantrekkelijke aandelen-opties; en voor het overige personeel was er een koude sanering. De consument werd getracteerd op prijsstijgingen (77 procent in 6 jaar; 28 procent in reële prijzen), soms langdurige onderbrekingen van de levering, matige waterkwaliteit en meedogenloze afsluitingen. Als er al verbetering in de kwaliteit van het Engelse drinkwater is opgetreden, dan is dit niet zozeer als resultaat van privatisering, maar van het feit dat Engeland zich schoorvoetend conformeert aan de strenge kwaliteitseisen van de Europese Unie.

Geen wonder dat de nieuwe Labourregering overweegt de regulering van de watervoorziening en het toezicht op waterbedrijven aan te scherpen. Belangrijke adviseurs van premier Blair hebben al re-nationalisatie voorgesteld. Verder zullen de fat cats die flink van de privatiserings- en saneringsoperaties profiteerden, worden aangeslagen voor een speciale winstbelasting.

Een reden tot aanpassing van de huidige Nederlandse structuur, zoals de onderzoekers terecht stellen, kan liggen in de ondoorzichtigheid van informatie- en geldstromen. Onduidelijk is in hoeverre kruissubsidies tussen grond- en oppervlaktewater, tussen huishoudens en industriële gebruikers, en tussen stad en platteland, problematisch zijn.

Verder bemoeilijkt de vervlechting (van gereguleerde nutsactiviteiten en niet-gereguleerde commerciële activiteiten, en van bestuurlijke en commerciële functies bij nutsbedrijven) het toezicht op prijs en kwaliteit van publieke dienstverlening. Zo is het energiebedrijf voor Oost- en Noord-Nederland NUON actief in energie, drinkwater, telecommunicatie, en heeft het al dan niet branchevreemde participaties in binnen- en buitenland. Om aan deze belangenverstrengeling een einde te maken is het wenselijk kernactiviteiten en water-vreemde activiteiten te scheiden. Ook zou de regulering van de watervoorziening en het toezicht op de waterbedrijven uit elkaar moeten worden gehaald.

Tenslotte, verruiming van marktwerking lijkt aantrekkelijk, maar of dit politiek wenselijk is in een sector waarin maatschappelijke doelstellingen met betrekking tot volksgezondheid en milieu domineren en die bovendien natuurlijke monopolie-kenmerken heeft, is sterk de vraag. In plaats van een doel op zich is marktwerking een van de middelen voor (her)ordening van de Nederlandse watersector. De politiek moet dan ook, indachtig het waterbesparingsbeleid, worden gevraagd: mag het een druppel marktwerking minder zijn?