Minister Wijers' moeizame poging om de energiemarkt vrij te maken; De machtige baasjes van het stroomkartel

Hoe moet de elektriciteitssector georganiseerd worden in een vrije energiemarkt die wordt gedreven door concurrentie? Minister Wijers kampt met dilemma's: grote belangen van zowel de openbare stroombedrijven als de overheid belemmeren echte marktwerking. In de Nederlandse nutssector lopen invloedrijke baasjes rond die strijd leveren om de macht op een lucratieve markt.

Wie stroom opwekt en die stroom via een eigen distributienet aan iedere geïnteresseerde afnemer levert, heeft een monopoliepositie. Wie sterk is op de distributiemarkt en een slimme alliantie sluit met producenten, heeft een perfect kartel.

Zo werkte de openbare energiesector, de nutsbedrijven, decennia lang. Het was een volledig geaccepteerd kartel, want de stroom- en gasvoorziening was een openbare taak van overheden voor de burgers en bedrijven. Gemeenten hadden - vaak in combinaties - eigen gas- en elektriciteitsbedrijven. In het pre-aardgas tijdperk maakten ze gas uit kolen. Stroom en gas distribueerden die bedrijven zelf. Als er winst werd gemaakt, verdween die voor een flink deel in de kas van de betrokken gemeente of provincie. Of, zoals in het geval van de Gasunie sinds de jaren '60, de winst wordt netjes volgens vaste normen verdeeld tussen de rijksoverheid en particuliere aandeelhouders (Shell en Esso) die voor de technologie van de gaswinning, voor kapitaal en deskundige mankracht voor de productie van aardgas zorgen.

Nu wordt de nutssector, vooral als gevolg van Europese richtlijnen, onder de tucht van de markt gebracht. De 'Elektriciteitsrichtlijn' van de Europese Unie wil door het afbreken van monopolies meer marktwerking en concurrentie bevorderen. Hetzelfde geldt voor de ontwerp-'Gasrichtlijn' waarover de vijftien lidstaten nog stoeien, maar die de vrijmaking van de Europese energiemarkt moet voltooien.

Groot-Brittannië loopt voorop in die liberalisering; Nederland probeert met nieuwe wetgeving een goede tweede te zijn in de Europese voorhoede. Een vrije markt levert prijsvoordelen op, die volgens een studie in opdracht van het ministerie van Economische Zaken kunnen oplopen tot 400 miljoen gulden per jaar. De Gasunie verliest al klanten in Zuid-Nederland die zelf goedkoop aardgas uit Engeland importeren. Binnenkort zullen grootafnemers van stroom ook de grenzen oversteken om te 'winkelen' naar voordelige contracten. De milieubeweging gruwt. Zij heeft de paarse coalitie net zover gekregen dat de laatste Nederlandse kerncentrale met een capaciteit van betekenis (Borssele) in 2004 moet sluiten, maar ze loopt het risico dat er straks steeds meer goedkope Franse kernstroom wordt geïmporteerd.

Minister Wijers (Economische Zaken) kampt met een lastig probleem. Hij moet de nutssector een nieuwe structuur geven die tegemoetkomt aan de Elektriciteitsrichtlijn en haar tegelijkertijd beschermt tegen mogelijke buitenlandse overnames. Daarenboven behoudt de minister ook in een vrije markt een zekere verantwoordelijkheid voor de zekerheid van de energielevering. Die is vooral van belang voor de kleine klant die voorlopig kwetsbaar blijft en afhankelijk van zijn lokale of regionale leverancier. Wijers wil tenslotte via zijn nieuwe wet bevorderen dat er meer duurzame stroom (uit zonne- wind- en waterkracht en biomassa) wordt geproduceerd.

Productie en distributie van stroom in het openbare systeem (eigendom van distributiebedrijven, op hun beurt weer eigendom van gemeenten en provincies) zijn samen goed voor een jaarlijkse omzet van 17 miljard gulden. Het gaat om een formidabel apparaat, dat is opgebouwd uit de maandelijkse energierekening die alle Nederlanders en alle Nederlandse bedrijven en instellingen betalen. Eigenlijk is de sector dus van ons allemaal. Privatisering van dat apparaat, zoals in Groot-Brittannië is gebeurd, zou leuk zijn voor de kas van overheden, maar daarvoor voelt Wijers niets. Nu we nog aan het begin van liberalisering van de energiemarkt staan, zou dat alleen maar private monopolies kunnen opleveren waarmee de burger en de ondernemer slechter af zijn. Privatisering zou in beginsel niet zo'n probleem zijn, als voor de bedrijven of de aandelen een reële prijs wordt betaald. Maar door de relatief zwakke eigen vermogenspositie van de productiebedrijven (gemiddeld zo'n 20 procent) die nooit winstmaximalisatie hebben nagestreefd, is de verkoopwaarde naar de mores in het economische verkeer laag.

Daarom werkt Wijers hard aan een fusie van de vier regionale stroomproductiebedrijven. Zo'n fusie versterkt op het eerste gezicht de concurrentie in het aanbieden van elektriciteit op de Nederlandse markt niet. Maar de vier bestaande, relatief kleine Nederlandse productiebedrijven zijn een gemakkelijke prooi voor buitenlandse overnames, waardoor het collectieve systeem van stroomvoorziening zou versnipperen.

In het systeem van de nieuwe Elektriciteitswet die nu ter advisering bij de Raad van State ligt, zag Wijers zich gedwongen tot constructies die voor het verruimen van de concurrentie niet de beste zijn. De productie van stroom wordt geheel vrij. Met kleine en middelgrote warmte/krachtcentrales kunnen industriële ondernemingen en distributiebedrijven in hun eigen behoefte aan proceswarmte (stoom) voorzien, en de stroom die ze over hebben aan het openbare net leveren als daar afnemers voor zijn. Ook 'onafhankelijke' stroomproducenten: ondernemers die geld willen steken in een centrale in Nederland, kunnen een rol gaan spelen.

In zo'n vrij systeem is een onafhankelijk beheer van het openbare net essentieel voor het bevorderen van de concurrentie. Daarover zijn alle deskundigen het eens. Het is de enige weg naar meer concurrentie, want de aanleg van alternatieve netwerken is veel te duur en inefficiënt. Net als concurrenten in het railvervoer gebruik moeten maken van hetzelfde spoorwegennet als de NS moet de openbare netwerkbeheerder waar dat technisch mogelijk is dus alle marktpartijen toelaten voor transport van stroom. (Bijvoorbeeld een onderneming die door import zijn energietarieven - en dus zijn productiekosten - omlaag wil brengen.

Maar wie het netwerk heeft, kent de marktverhoudingen precies en kan de concurrentie maken of breken. Wijers laat de netwerken geheel in eigendom van de huidige producenten (hoogspanning) en van de distributiebedrijven (midden- en laagspanning). Privatisering van de netwerken zou de rijksoverheid bakken geld kosten en bovendien omslachtig en tijdrovend zijn. De minister doet daarom niet meer dan de EU-richtlijn voorschrijft: de netwerken moeten in onafhankelijke, gescheiden ondernemingen worden ondergebracht, maar de eigendom verandert niet.

Dan zou je een waterscheiding verwachten tussen die eigenaren en de netwerkbedrijven, maar die is in het wetsvoorstel zwak geregeld. De eigenaren wijzen netbeheerders aan die iedereen een aansluiting moeten geven en niet mogen discrimineren. Onderling sluiten ze een overeenkomst van samenwerking over de techniek, die door de minister wordt beoordeeld. Wijers richt een speciale Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet op die onder zijn verantwoordelijkheid werkt en vier taken krijgt: beleid, uitvoering, toezicht (netwerk, tarieven kleinverbruikers) en geschillenbeslechting. Een bolwerk van kennis en regelmogelijkheden.

Uit de concept-statuten van de productiebedrijven die willen fuseren tot een Grootschalig Productiebedrijf (GPB), blijkt eens te meer dat de machtige baasjes in elektriciteitsland hun greep op de lucratieve energiemarkt niet loslaten. Want het GPB richt zelf een dochteronderneming op voor het beheer van de landelijke hoogspanningslijnen, is daar de enige aandeelhouder van, benoemt en ontslaat de leden van de raad van bestuur en stelt jaarlijks het exploitatiebudget voor dit netwerk vast, evenals een “jaarlijks voortschrijdend meerjarenbeleidsplan” voor de investeringen.

In zijn wet werpt de minister daar geen enkele drempel tegen op: geen regeling over het bestuur van de netwerk-onderneming, geen verplichting tot een structuurregime waarmee de invloed van aandeelhouders wordt geneutraliseerd. (In een structuurvennootschap doet bijvoorbeeld de raad van commissarissen een praktisch bindende voordracht voor benoeming van de bestuurders).

Hoezo dan onafhankelijke netwerken? Prof.mr. L. Timmerman, hoogleraar Ondernemingsrecht aan de Rijksuniversiteit van Groningen, kwalificeert de bepaling in het wetsvoorstel-Wijers die het beheer van het netwerk door een dochteronderneming mogelijk maakt, als “vragen om moeilijkheden”. “Een netwerk moet ècht onafhankelijk zijn, en het toezicht daarop moet functioneren aan de hand van geobjectiveerde normen. Dit is een gekunstelde opzet, een niet-geslaagde scheiding van taken en verantwoordelijkheden.”

Timmerman reikt Wijers een “veel simpeler en overzichtelijker” oplossing aan om die scheiding te bereiken die past in de lijn van het wetsvoorstel: “Laat het moederbedrijf zijn aandelen in de netwerkdochter certificeren, zoals dat bij familiebedrijven voorkomt. Dan wordt het stemrecht aan een trustkantoor opgedragen, aan een clubje mensen waarvan afgesproken moet worden dat zij onafhankelijk zijn en geen enkel belang hebben in de stroomvoorziening. Dan maak je de zeggenschap van de moeder dood terwijl de moeder wel haar recht op dividend behoudt.” Inperking van aandeelhoudersrechten is omstreden, realiseert Timmerman zich. Het recente advies Corporate Governance in Nederland van de Commissie-Peters bepleit juist het omgekeerde. “Maar daar gaat het om beursgenoteerde ondernemingen”, benadrukt Timmerman. “Daar kan Wijers zich in dit geval niet op beroepen.”

Ook moet er in de nieuwe Elektriciteitswet een voorziening komen die het dagelijks bestuur van het netwerkbedrijf losmaakt van het moederbedrijf, vindt Timmerman. “Als je uitgaat van certificering, kun je in de wet ook voorschrijven dat alle bestuurders en commissarissen onafhankelijk moeten zijn van de moedervennootschap, die ook geen aandelen houdt in het netwerkbedrijf.” Steun geeft de hoogleraar aan Wijers waar hij in de wet een raad van commissarissen voor het netwerkbedrijf voorschrijft met een meerderheid van onafhankelijke leden. (De producenten zijn tegen zo'n toezichtorgaan).

Om ook het toezicht op de netwerkfunctie en de naleving van de Elektriciteitswet onafhankelijker te maken, bepleit prof. Timmerman om deze taak onder te brengen bij een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), een gedachte die ook in de Tweede Kamer leeft. “Bij de stroomvoorziening, in het bijzonder de tarieven, speelt een heel duidelijk politiek-bestuurlijk belang, dat erken ik met Wijers. “Daarbij gaat het om de kleinverbruikers en het ondernemingsklimaat. Maar ik vind ook wel dat er wat voor pleit om, als je in het paarse tijdperk meer ruimte voor marktwerking schept, afstand tot de politiek te bewaren. Een goed compromis is dan de ZBO, waarbinnen je nog eens schotten kunt oprichten tussen een afdeling die wat dichter bij de minister staat, bijvoorbeeld de beoordeling van tarieven, en afdelingen die grotere zelfstandigheid genieten zoals het toezicht op de openheid van het netwerk. Ook is het mogelijk om beroep van belanghebbenden mogelijk te maken bij het College van beroep voor het bedrijfsleven tegen beslissingen van de ZBO, naar het voorbeeld van de Stichting Toezicht Effectenverkeer.”

Een radicaler standpunt tegen het ontwerp-Elektriciteitswet ventileert drs. Ben van Gils, hoofd van de Energiegroep van Moret, Ernst & Young. “Certificering van aandelen riekt naar een halfslachtige oplossing”, zegt hij. “Je creëert een extra laag bevoegdheden bij een trustkantoor en een stichting, maar die bieden geen sluitende garanties voor onafhankelijkheid van de netwerkbeheerders. Dat is met familiebedrijven bij herhaling gebleken.”

Volgens Van Gils probeert Wijers zowel overheidsbelangen als de marktopening in de elekriciteitsvoorziening met private rechtsmiddelen te regelen, maar kan hij beter zijn toevlucht zoeken in publiekrechtelijke regelingen. “Die geven zowel de overheid als het bedrijfsleven meer zekerheid”, aldus Van Gils. “Wanneer je net als de minister van Verkeer en Waterstaat doet met de Telecomsector en de spoorwegen, hier concessies verleent, schep je voor de stroomproducenten, de netwerken en de distributiebedrijven ook verplichtingen. Zoals milieuvriendelijke stroomproductie en een aandeel duurzame opwekking”, legt hij uit.

Bij concessieverlening kan een netwerkbeheerder binnen randvoorwaarden door de minister te stellen, commercieel en marktgericht opereren, zoals bij telecombedrijven. De besluitvorming binnen de onderneming wordt niet beïnvloed. De concessie bevordert evenwicht tussen de ondernemervrijheid en een publiekrechtelijke sturing waar dat nodig is uit een oogpunt van overheidsbelangen.

“Zo'n concessie kun je weer intrekken als ze het niet goed doen en je kunt er financiële voorwaarden aan verbinden, zoals bij olie- en gasconcessies”, zegt Van Gils. “En je hebt meteen voor het bedrijfsleven een volledige beroepsgang. Tegen een beslissing van het netwerk kun je in beroep gaan bij de minister, daarna bij het College van beroep voor het bedrijfsleven en de Raad van State.” Prof. Timmerman: “Ik ben niet tegen zo'n concessiesysteem. Dan kies je voor een publiekrechtelijke structuur die een strakke scheiding van functies oplevert, maar ik verwacht niet dat de minister een zo ingrijpende verandering van zijn voorstellen voor zijn rekening neemt. In het systeem dat Wijers wil, is certificering van aandelen de beste oplossing.”