Het polderbestuur

AAN HET EINDE van de regeringsverklaring die minister-president Kok in de zomer van 1994 uitsprak en waarmee het 'paarse' kabinet zijn opwachting bij de volksvertegenwoordiging maakte, klonk er toch iets van een boodschap door: “Het doeltreffend en het democratisch functioneren van het openbaar bestuur is een eis die de samenleving stelt; een samenleving die recht heeft op een bestuur dat zijn eigen kunnen niet overschat, maar dat zegt wat het doet en doet wat het zegt.”

Deze passage moet gezien worden tegen het licht van het moment van uitspreken. De Nederlandse kiezers hadden enkele maanden daarvoor op hardhandige wijze afscheid genomen van het derde kabinet-Lubbers (CDA-PvdA). Niet eerder in de parlementaire historie hadden twee regeringspartijen bij verkiezingen zo'n genadeloze afstraffing gekregen. Het kabinet had weliswaar de volle termijn uitgezeten, maar op een wijze die bij de samenleving nauwelijks enige weerklank ondervond. Er werd niet geregeerd, maar eenzaam geploeterd. Vandaar ook het dodelijke etiket: Lubbers-III was een kabinet van niets en van niemand.

Hoe anders is het sindsdien het kabinet-Kok vergaan. Aanvankelijk was er de hooggestemde verwachting als gevolg van de samenstelling van de ploeg: voor het eerst sinds 1918 waren de christen-democraten buiten de regering gehouden. Ervoor in de plaats kwam de door velen voor onmogelijk gehouden coalitie van PvdA en VVD, bij elkaar gebracht door D66. Maar kleurwisselingen wennen snel, zeker in het huidige tijdsgewricht waarin de ideologische tegenstellingen tot een minimum zijn teruggebracht.

Het kabinet-Kok kan na drie jaar nog steeds op een positief onthaal rekenen, mede dankzij de zich gunstig ontwikkelende economie. Daardoor is de lange lijst financieel-economische voornemens uit het regeerakkoord van PvdA, VVD en D66 nagenoeg nagekomen. Als het gaat om cijfers, zijn deze in de meeste gevallen gehaald of zelfs overtroffen. Wat dat betreft kan geconcludeerd worden dat het kabinet gedaan heeft wat het heeft gezegd.

MAAR REGEREN is meer, althans zou meer moeten zijn. Het is ook de ambitie van 'paars' een breuk te vormen met de gegroeide bestuurscultuur in Nederland. Een cultuur die indertijd wel werd samengevat met het woord stroperigheid, wat overigens maar één beschrijving was van een deel van het probleem. Want behalve de immer op consensus gerichte en daardoor traag werkende besluitvormingsmachinerie, was er de telkens terugkerende vraag over het afleggen van rekenschap die de bestuurders parten speelde. Nederland was het land geworden van de zoekgeraakte verantwoordelijkheden. Er werd een enkele keer nog wel boete gedaan - als het even kon collectief - maar slechts met de bedoeling om daarna 'gelouterd' verder te gaan. Het zou allemaal anders worden, doorzichtiger - maar is dit ook gebeurd?

De prestaties van het kabinet-Kok die kunnen worden geschaard onder het brede begrip openbaar bestuur, hebben tot dusver weinig aandacht getrokken. Toch is dit thema de aandacht meer dan waard. In het regeerakkoord werd het openbaar bestuur beeldend een “verouderd voertuig” genoemd, waarop de bestuurders maar geen “vaste greep” konden krijgen. Dit voertuig lijkt de afgelopen jaren alleen maar verder te zijn vastgelopen in de drassige grond van dezelfde polder die op financieel-economisch terrein in het buitenland tegenwoordig zoveel respect weet af te dwingen.

Onder het motto 'verantwoordelijkheden leggen waar ze horen', is het afgelopen decennium over de hele bestuurlijke linie sprake geweest van decentralisatie, overheveling van taken aan zelfstandige bestuursorganen, privatisering en verschuiving van taken. Op zichzelf waren dit lovenswaardige doeleinden om de overheid flexibeler te maken, een logische reactie op te ver doorgeschoten centralisatie en een erkenning van situaties waarin de overheid nog slechts op papier de regie voerde. Maar de overdracht van taken heeft veelal plaatsgehad zonder dat duidelijkheid bestond over een nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden en van toezicht. Aldus ontstond een lappendeken waaronder vooral veel wordt toegedekt.

IN HET KADER van de terugkeer van het primaat van de politiek werd afscheid genomen van het traditionele middenveld, het knusse bondgenootschap van de sociale partners en van organisaties geworteld in de verzuiling. Dat was althans de bedoeling. Er is inderdaad sprake van verzakelijkte verhoudingen, maar tegelijkertijd is de kring van belanghebbenden/geprekspartners van de overheid aanzienlijk uitgebreid. Het oude, tamelijk overzichtelijke middenveld is vervangen door een veel grotere maar tevens meer diffuse kring van zaakwaarnemers.

In de komende zomerse weken zullen in deze kolom verschillende elementen van de kwaliteit van het bestuur aan de orde worden gesteld. Te denken valt aan de ambtelijke integriteit, de spanning tussen gedogen en verbieden, de aanwezigheid van externe consultants, de bereidheid tot openbaarheid van 'paars', de positie van het middenveld, het politieke toezicht op de regiokorpsen van de politie, de voortgaande misère bij de vorming van stadsprovincies en het ongemak met lokale referenda. Allemaal actuele onderwerpen waarbij het openbare bestuur, zo lijkt het, vooral met zichzelf is bezig geweest. Dat is een reden temeer om er kritisch op te letten.

DRIE JAAR GELEDEN kreeg Nederland zijn politiek nieuw getinte bestuur. Dit bestuur zal volgend jaar bij de verkiezingen worden beoordeeld op zijn prestaties. Hoe fraai de economische vergezichten ook zijn, ten aanzien van de hervormingen van de bestuurlijke omgeving is het beeld op zijn best gezegd diffuus. Departementen presenteren fraaie toekomstschetsen, maar wat doen ze aan de bestuurlijke omgeving? Uiteindelijk is een goed bestuurlijk fundament voor iedereen van eminent belang.