Bescheidenheid past de effectieve staat

De rol van de overheid staat wereldwijd ter discussie. De Wereldbank signaleert dat de kwaliteit van de staat rechtstreeks samenhangt met economisch succes.

DEN HAAG, 26 JUNI. Eenentwintig ministeries telde de staat Bangladesh bij de onafhankelijkheid in 1971. Nu zijn het er vijfendertig. Het aantal departementen en directoraten steeg alleen al tussen 1990 en 1994 van 109 naar 221. Het aantal ambtenaren ging omhoog van 450.000 in 1971 naar een miljoen, en de salarissen daalden navenant. De koopkracht van een hoge ambtenaar is nog maar een zevende van 25 jaar geleden.

In de Filippijnen zijn de zes hoogste niveaus van elk ministerie bezet door ambtenaren die hun benoeming te danken hebben aan politieke overwegingen. In de rest van Oost-Azië zijn dat slechts de twee hoogste niveaus. Op een schaal die de competentie van overheden weergeeft scoren de Filippijnen drie maal zo laag als de omringende landen, en de verhouding tussen het gemiddelde ambtenarenloon en het gemiddelde loon in de particuliere sector is 2,5 maal lager. Overheden komen in soorten en maten. Hun competentie is beslissend voor het economisch succes van het land dat ze geacht worden te dienen. Dat blijkt uit het jongste World Development Report dat de Wereldbank heeft gepubliceerd. Het rapport richt zich exclusief op “de rol van de staat in een veranderende wereld”.

In het Westen is de invloed van de staat op de maatschappij vooral toegenomen door exploderende sociale uitgaven en industriebeleid. In ontwikkelingslanden als Bangladesh is de overheid niet alleen gegroeid door de politieke overtuiging dat de overheid een grotere rol moest spelen in het maatschappelijk proces, maar zeker ook door het grootschalig uitdelen van ambtenarenbaantjes als beloning voor bewezen politieke diensten.

Wat moet een overheid doen, en wat moet zij laten? De kwaliteit en de rol van de overheid staat in de jaren negentig wereldwijd ter discussie. “Vijftig jaar geleden keek iedereen naar de staat in de hoop op meer bemoeienis,” zegt Alison Evans, een van de opstellers van het Wereldbank-rapport. “In de jaren tachtig werden vraagtekens gezet bij het vermogen van de staat om een industriebeleid te voeren. In ontwikkelingslanden gaat de statuur van de overheid gebukt onder schandalen en crises.” Globalisering maakt het landen steeds moeilijker zich af te zonderen van invloeden van buitenaf. In Oost-Europa is de rol van de staat als dirigent van de samenleving in de jaren tachtig ontmaskerd. De rijke industrielanden dringen de staatsrol terug uit bezuinigingsoverwegingen. En de rol van de overheid bij economische successen in Zuidoost-Azië heeft een nieuwe kijk gegeven op de taken van de staat. De discussie die sindsdien is losgebrand over de overheid gaat volgens Evans nu langzaam in de richting van een consensus: “De staat moet niet langer de dominante regisseur zijn, maar een facilitaire instelling, en een betrouwbare partner voor de privé-sector.”

De Wereldbank onderscheidt een vijftal kerntaken voor de staat: het verschaffen van een juridische fundering aan de maatschappij, het onderhouden van een helder en consequent beleid en economische stabiliteit, het investeren in de basale infrastructuur, het beschermen van de zwakken in de samenleving en het beschermen van het milieu. Onderzoek in 69 landen wijst uit dat de veel overheden deze vijf kerntaken slecht uitvoeren. En dat is volgens het rapport een voorname factor bij het achterblijven van welvaartsgroei.

Een hoge score op een door de Wereldbank opgestelde 'betrouwbaarheidsheidsindex' van staten in verschillende regio's in de wereld, resulteert in een hoge groei van het bruto binnenlands produkt per hoofd van de bevolking en een hoog investeringsniveau dat toekomstige economische groei moet opleveren.

Een overheid die zich dichter bij deze 'fundamentals' houdt, heeft meer kans op succes. Maar een nauwgezette taakstelling alleen is niet voldoende. De effectiviteit van de overheid speelt een minstens even grote rol. Een incompetente overheid kan beter eerst zijn effectiviteit verbeteren alvorens zijn werkterrein uit te breiden. De mate van corruptie speelt bij die competentie een overheersende rol, evenals de voorspelbaarheid van het beleid. Meer dan vijftig procent van de Russische bedrijfsleiders is 15 procent of meer van zijn tijd kwijt aan overleg met ambtenaren. Dat is vijf maal zo hoog als in het Westen.

Een hoge score op de door de Wereldbank opgestelde 'corruptie-index' hangt intussen sterk samen met de verhouding tussen de salarissen die de overheid betaalt en de lonen in het bedrijfsleven. En de ambtenarensalarissen zijn lager naarmate de staat meer ambtenaren in dienst heeft. De Wereldbank geeft drie aanbevelingen om corruptie tegen te gaan: het benoemen van functionarissen op basis van hun persoonlijke competentie en niet op favoritisme, een promotiebeleid binnen de overheid dat gebaseerd is op competentie en als laatste het betalen van een concurrerend salaris.

Opmerkelijk bij het onderzoek naar de gevolgen van corruptie is overigens dat voorspelbaarheid de toegebrachte schade bepaalt: bedrijven kunnen nog altijd beter plannen onder een overheid waar corruptie is geïnstitutionaliseerd, dan onder ambtelijke willekeur.

Gezien de score op de 'betrouwbaarheidsindex' die de Wereldbank heeft opgesteld is de capabele, doelgerichte staat in het grootste deel van de wereld nog ver te zoeken.

De weg naar institutionele hervormingen is lang, en levert pas op termijn vruchten op. Maar, zo voegt het rapport toe, juist omdat de effectiviteit van overheden zo laag is kan elke verbetering, hoe klein ook, al resulteren in een onevenredig sterkere groei van de levensstandaard.

Een eenduidige receptuur geeft het rapport niet, anders dan een oproep tot bescheidenheid: juist de overheid die incompetentie combineert met een te grote ambitie is de meest schadelijke.