Ophef over Securitel-arrest is storm in glas water

Achteraf gezien was Koninginnedag 1996 toch geen echte feestdag. Op die datum wees het Europese Hof van Justitie het arrest in de zaak Securitel. Meer dan een jaar later blijkt dat geen uitspraak van deze instantie in ons land tot zoveel opschudding heeft geleid. Is er nu een 'gat' in de rechtsorde? Dreigt er een anarchie, waarin een ieder zich straffeloos kan gedragen als op de Duitse autowegen, met overvloedige plengoffers aan Bacchus en in het bezit van allerlei wapentuig?

Mijns inziens niet. Het Securitel-arrest heeft betrekking op de uitleg van richtlijn 83/189/EEG. Deze verplicht lid-staten om ontwerpen voor technische voorschriften met betrekking tot industrie- en landbouwproducten en geneesmiddelen bij de Europese Commissie aan te melden. Het begrip 'technisch voorschrift' slaat niet alleen op regels voor apparatuur en producten, maar ook op regels voor de verpakking en etikettering daarvan. De Commissie onderzoekt de aangemelde ontwerpen op hun verenigbaarheid met de verdragsbepalingen over het vrije goederenverkeer.

Het Securitel-arrest komt erop neer dat technische voorschriften die niet zijn aangemeld niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen en niet door de nationale rechter mogen worden toegepast. Voor Nederland heeft de pers melding gemaakt van een 'geheime' lijst van 17 wetten, 86 algemene maatregelen van bestuur, 138 ministeriële beschikkingen en 21 PBO-besluiten die niet zijn aangemeld. Het gaat onder meer om technische regels voor apparatuur voor snelheidscontroles en voor bloed- en ademanalyses.

Had de Nederlandse overheid de consternatie al vòòr het Securitel-arrest kunnen overzien? Ja. De Europese Commissie had al in 1986 een mededeling gepubliceerd, waarin zij onomwonden stelde dat niet aangemelde technische regelingen niet aan derden kunnen worden tegengeworpen. De rechtspraak leert dat dergelijke mededelingen een juridische waarde hebben. Ze kunnen een belangrijke rol spelen bij het oplossen van interpretatievragen. De Commissie heeft dit bij veel andere gelegenheden laten weten.

Ook in de vakliteratuur was het interpretatieprobleem bekend. In 1991 heeft de hoogleraar Mortelmans de eigenwijsheid van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven aan de kaak gesteld om in de zogeheten HEMA-zaak geen vragen over de uitleg van richtlijn 83/189 te willen stellen. Dat de Nederlandse overheid zich van de risico's ook bewust was, blijkt uit haar opmerkingen tijdens de Securitel-zaak.

Hoe moet het nu verder? Niet onbegrijpelijk is het uitgangspunt dat de niet-aangemelde technische regels alsnog aangemeld moeten worden. Dit geeft echter grote problemen. Uit de richtlijn blijkt dat voor aanmelding slechts ontwerpen in aanmerking kan komen. Als er geen opmerkingen van andere lid-staten zijn, duurt de schorsing van de goedkeuring dan nog minimaal drie maanden; zijn die er wel, dan nog ten minste zes maanden. In de tussentijd is er een daadverkelijk 'vide juridique', een soort hinkende toestand.

De richtlijn biedt wel een mogelijkheid om zonder schorsing voorschriften vast te stellen die absoluut noodzakelijk zijn voor de bescherming van de gezondheid van mens, dier en planten en de veiligheid in het algemeen. In ongeveer 10 procent van de gevallen wordt van deze optie gebruik gemaakt. Deze clausule biedt uitkomst voor de regels met betrekking tot snelheidscontroles, bloed- en ademanalyses, wapenwetgeving en schadelijke stoffen. Al blijft dan nog wel voor de buitenstaander de vraag waarom daar pas nu, meer dan een jaar later, gebruik van wordt gemaakt.

Een andere oplossing zou zijn de niet-aangemelde voorschriften niet in te trekken, maar alsnog - en bloc - aan te melden, met de uitdrukkelijke bereidheidsverklaring om met alle opmerkingen van de en andere lid-staten rekening te houden. De kans is groot dat de Commissie een dergelijke aanmelding weigert met een beroep op de tekst van de richtlijn, die alleen betrekking heeft op 'ontwerpen'. De Nederlandse overheid zou deze weigeringing dan kunnen aanvechten met een beroep op de samenwerkingsverplichting van art. 5 EG. Tegelijk zou ze in kort geding aan het Hof kunnen vragen de Commissie te bevelen de aanmeldingen te aanvaarden. Deze optie is niet bij voorbaat kansloos.

Wat is nu de huidige situatie? Blijkens het Securitel-arrest kunnen particulieren zich voor de nationale rechter beroepen op de niet-aanmelding van een technisch voorschrift. Het voorschrift wordt dan niet nietig of vernietigd, maar het moet buiten toepassing blijven. Voorzover het in het verleden is toegepast kunnen particulieren vorderen dat de gevolgen daarvan ongedaan worden gemaakt.

Wil men zich op de niet-aanmelding beroepen, dan zal men wel eerst moeten bewijzen dat het voorschrift niet is aangemeld. Hoe kan men dat vaststellen? Nu de Nederlandse overheid zich (nog) verschuilt achter overwegingen van nationale veiligheid moet men zich, zolang er (nog) geen 'lek' is, tot de Commissie wenden. Deze wil echter geen uitsluitsel geven, met een beroep op art. 8, lid 4, van de richtlijn, dat voorziet in een vertrouwelijke behandeling op verzoek van de lid-staat. Er blijft dus niets anders over dan de Publikatiebladen te raadplegen, al of niet via de CELEX-databank van de Commissie. Wordt de betrokken regeling daar niet genoemd, dan mag er vanuit worden gegaan dat deze niet is aangemeld. In dat geval kan de rechter het bewijs van het tegendeel aan de overheid opdragen.

De vraag waar het nu om gaat is wat de reikwijdte is van het buiten toepassing verklaren van de niet-aangemelde voorschriften. Houdt dit in dat een niet-aangemeld voorschrift altijd en onder alle omstandigheden buiten toepassing moet blijven? Nee. Niet uit het oog moet worden verloren dat de betreffende richtlijn geen 'gewone' richtlijn is, in de zin dat bepaalde inhoudelijke voorschriften in de nationale wetgevingen aangepast moeten worden. Bij richtlijn 83/189 gaat het om een procedure tussen de lid-staten en de Commissie met een bepaald doel: het waarborgen van het vrije goederenverkeer door een preventieve controle van nationale regelingen. De inroepbaarheid van de aanmeldingsplicht is dus in eerste instantie gericht op de doeltreffendheid van die controle.

Dat betekent dat de aanmeldingsplicht er is om direkt of indirekt de rechten van particulieren te beschermen, die deze kunnen ontlenen aan het EEG-verdrag voor het vrije goederenverkeer. Een particulier kan voor de nationale rechter vorderen dat niet-aangemelde technische regels geen toepassing mogen vinden voorzover dit zou leiden tot een verbod of beperking van de productie of verhandeling van producten die onder art. 30 en 36 wel mogelijk zouden zijn.

Een particulier kan geen beroep op de richtlijn doen ter bescherming van belangen die niet uit deze artikelen voortvloeien. Concreet betekent dit dat op de niet-toepasselijkheid van de technische voorschriften geen beroep kan worden gedaan om gevaarlijke of ondeugdelijke producten op de markt te brengen of te gebruiken. In dat geval zullen bovendien andere regelingen zoals die voor de productaansprakelijkheid grenzen stellen aan een beroep op de niet-aanmelding.

Deze beperking betekent ook dat er geen recht of belang kan worden afgeleid om met producten die wel aan de niet-aangemelde regels voldoen, strafbare feiten te plegen. Ten slotte kan niet-nakoming de aanmeldingsplicht niet worden ingeroepen voor het beschermen van belangen die niets met het vrije verkeer van goederen te maken hebben. Dat dit laatste het geval is met het gebruik van technische apparatuur voor alcohol- en snelheidscontroles staat volgens mijbuiten kijf. Het enkele gebruik van apparatuur, die voldoet aan niet-aangemelde technische voorschriften, voor doeleinden die geheel los staan van het vrije goederenverkeer, is niet onrechtmatig. Wat dat betreft is veel van het rumoer van de afgelopen weken een storm in een glas water.