EU stokt door zand in Frans-Duitse motor

De machtsverhoudingen binnen de Europese Unie zijn de afgelopen maanden ingrijpend gewijzigd. Daarom kon de Duitse bondskanselier Kohl tijdens de top van Amsterdam vorige week zijn traditionele dominerende rol niet meer spelen en hapert de Frans-Duitse samenwerking.

BRUSSEL, 25 JUNI. Bondskanselier Kohl was geïrriteerd, vorige week woensdag om half vier 's morgens na afloop van de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam. Hij verkocht het resultaat niet als een redelijk succes, zoals de Franse president Chirac, de Britse premier Blair en ook premier Kok (namens het Nederlandse voorzitterschap van de EU) dat deden. Kohl was niet meer in de positie van een half jaar geleden, toen hij na de Eurotop in Dublin de moeizame onderhandelingen daar relativeerde door zelfverzekerd te concluderen:“De trein rijdt verder.”

De bondskanselier zette twee jaar geleden bij het begin van de Intergouvernementele Conferentie (IGC) over het nieuwe verdrag in op een ander resultaat dan er nu met 'Amsterdam' ligt. Hij wilde de EU verlossen van de greep van Groot-Brittannië dat keer op keer andere lidstaten frustreerde door besluiten te blokkeren. Het nieuwe verdrag moest meer besluitvorming met meerderheid van stemmen mogelijk maken, zodat niet meer één land door middel van veto's zaken zou kunnen lamleggen. Daarnaast zou bepaald moeten worden dat een groep lidstaten op specifieke gebieden verder kan integreren dan het geheel van de EU, de zogeheten flexibiliteit.

Maar uiteindelijk was het in Amsterdam Kohl die liet weten de door het Nederlands voorzitterschap voorgestelde meerderheidsbesluitvorming bij uiteenlopende zaken als asiel- en justitiebeleid, milieu, industriebeleid en cultuur absoluut onaanvaardbaar te vinden. Ook stemde Kohl er mee in dat de meerderheidsbesluitvorming bij de flexibiliteit aan zoveel voorwaarden wordt gebonden, dat in de praktijk de mogelijkheid blijft bestaan om die samenwerking met behulp van een veto tegen te houden.

Kohls veranderde plaats in Europa houdt verband met de verzwakking van zijn politieke positie in eigen land. Die heeft niet alleen te maken met de toegenomen weerstand in Duitsland tegen de Europese gemeenschappelijke munt, de euro, en tegen het begrotingsbeleid van de bondsregering. Kohl besloot bij de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam zijn mening over meerderheidsbesluitvorming op verschillende gebieden te wijzigen, omdat daartegen teveel bezwaren bestonden bij de Duitse deelstaten. Kohls invloed op de houding van die deelstaten is fors afgenomen sinds daar in de meeste gevallen de sociaal-democraten regeren.

In Europa valt die verzwakte binnenlandse positie van Kohl samen met het haperen van de Frans-Duitse motor. De samenwerking met Chirac verliep vanaf het begin moeizamer dan met Mitterrand, met wie Kohl gemakkelijker overweg kon. Dat werd onlangs nog gecompliceerder nadat Chirac tot verkiezingen besloot die tot gevolg hadden dat de positie van de Franse president verzwakte. De gaullist Chirac moet nu met de socialistische premier Jospin samenwerken.

In januari, bij het begin van het Nederlandse voorzitterschap van de EU, voelden de Franse en Duitse ministers van Buitenlandse Zaken, Charette en Kinkel, zich genoodzaakt om op een speciaal belegde persconferentie te verklaren dat de Frans-Duitse motor als belangrijke aandrijfkracht van de Europese integratie soepel liep. Ze deden dat omdat er na de top van Dublin in december vorig jaar alle reden was om aan te nemen dat dat juist niet het geval was. De twee landen hadden slechts met de grootste moeite een akkoord weten te bereiken over het stabiliteitspact, waarmee de Europese landen die deelnemen aan de Economische en Monetaire Unie (EMU) zich tot een strenge begrotingsdiscipline verplichten.

De verzwakking van de Frans-Duitse samenwerking viel echter niet te ontkennen. Zij bleek vorige maand op de extra Europese top in Noordwijk, waar Kohl en Chirac niet in staat waren overtuigend een gezamenlijke oplossing voor het probleem van de stemmenweging binnen de EU aan de Europese regeringsleiders voor te leggen. Dit stemgewicht is van groot belang als een groter aantal besluiten met meerderheid van stemmen wordt genomen. Dit wordt nog belangrijker als in de toekomst niet iedere lidstaat meer in de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de EU, vertegenwoordigd zou zijn. Zowel de toekomstige omvang van de Commissie als het nieuwe stemgewicht van de lidstaten behoren tot de institutionele hervormingen waarvan Kohl jarenlang gezegd heeft dat ze geregeld moesten worden voordat de onderhandelingen beginnen met Midden- en Oost-Europese landen die tot de EU willen toetreden. De start van die onderhandelingen is voor begin volgend jaar gepland.

In Noordwijk stelden Kohl en Chirac voor om de hervormingen van de Europese instellingen voorlopig uit te stellen. Over de toekomstige omvang van de Europese Commissie hadden Chirac en Kohl uiteenlopende meningen. Op het punt van de stemmenweging kwamen ze niet tot zo'n overeenstemming dat ze de andere lidstaten onder druk konden zetten om zich bij hen aan te sluiten.

Na Frans-Duits overleg in Poitiers, aan de vooravond van de top van Amsterdam, sprak Kohl op emotionele toon over de noodzaak van uitbreiding van de EU in oostelijke richting. Hij zei dat de inwoners van de Oost-Europese landen niet buitengesloten kunnen blijven omdat ze toevallig tijdens de Koude Oorlog aan de verkeerde kant van het prikkeldraad zijn geboren. Maar hij sprak met geen woord meer over de institutionele hervormingen.

Het wegvallen van de gecombineerde Frans-Duitse druk had al lang voor de top van Amsterdam invloed op de onderhandelingen van diplomatieke vertegenwoordigers van de lidstaten over het nieuwe verdrag van de EU. Staatssecretaris Patijn (Buitenlandse Zaken), die deze besprekingen leidde, moest keer op keer vaststellen dat de lidstaten allemaal vasthielden aan eigen nationale gevoeligheden, waardoor over belangrijke zaken geen eenstemmigheid kon worden bereikt. Alle hoop was daarom gericht op de top van Amsterdam, maar daar bleken de mankementen aan de Frans-Duitse motor gewoon voort te bestaan.

Groot-Brittannië werd niet, zoals in het verleden, onder druk gezet om de door Frankrijk en Duitsland geleide Europese eenheid te accepteren. Premier Blair kreeg gewoon bij alles zijn zin, zoals ook andere landen hun zin kregen. Na de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht in 1991 werd gezegd dat de EU nooit meer een verdrag moest krijgen met zogeheten opt-outs (uitzonderingsposities voor bepaalde landen). In Amsterdam werden de opt-outs echter verleend alsof het de gewoonste zaak van de wereld was. Ze mochten alleen geen opt-outs meer genoemd worden. Bij zoveel punten van het verdrag werd verklaard dat ze niet van toepassing zijn op Denemarken, dat de vraag gerechtvaardigd is of dit land nog wel een volwaardig lid van de EU genoemd kan worden.

Als gevolg van het ontbreken van de disciplinerende werking van een Frans-Duitse overeenstemming, ging in Amsterdam iedereen zijn eigen gang. De kleine lidstaten verdedigden niet een gezamenlijk belang ten opzichte van de grote, maar raakten onderling slaags. De Belgische premier Dehaene doet sindsdien verwoed zijn best om iedereen ervan te overtuigen dat ondanks zijn meningsverschillen met premier Kok de samenwerking binnen de Benelux uitstekend loopt. Bij de grote lidstaten vormde zich op een ogenblik een Frans-Britse combinatie tegenover Duitsland.

Het is de vraag wat deze veranderde machtsverhoudingen gaan betekenen voor de voltooiing van de Economische en Monetaire Unie (EMU), waarachter Frankrijk en Duitsland nog steeds de drijvende krachten zijn. Volgend voorjaar moeten de Europese regeringsleiders beslissen welke landen hun financiën voldoende op orde hebben om hun nationale munten te kunnen vervangen door de euro. Daarbij zal het niet alleen gaan om de vraag of de lidstaten voldoen aan de in het Verdrag van Maastricht vastgelegde financiële criteria. Bepalend zal ook zijn welke uitleg de regeringsleiders aan die criteria zullen geven.

Bondskanselier Kohl heeft onder de veranderde omstandigheden aan de voltooiing van de EMU voorrang gegeven boven een Verdrag van Amsterdam volgens zijn oorspronkelijke wensen. Maar het zal voor hem niet eenvoudig worden om een strenge uitleg van de Maastrichtse normen af te dwingen. Die strengheid wensen de meeste Duitsers omdat zijn een euro willen die even sterk is als de huidige Duitse mark. Moeilijkheid voor Kohl is niet alleen het slechte financiële resultaat in eigen land, maar ook zijn verlies aan politiek gewicht.

Daar komt nog eens bij dat over de EMU, ooit geboren uit Frans-Duits overleg, een permanente Frans-Duitse strijd woedt over de rol van de politiek bij het monetaire beleid. Die strijd was er vorig jaar in Dublin over het stabiliteitspact, dat de begrotingsdiscipline moet regelen van de landen die aan de laatste fase van de EMU deelnemen. Die strijd gaat door in verband met de onafhankelijkheid van de toekomstige Europese Centrale Bank, omdat Frankrijk toch politieke invloed wenst. Die strijd woedde ook in Amsterdam, waar onder druk van Frankrijk een verklaring over werkgelegenheidsbeleid aan het stabiliteitspact werd toegevoegd. Groot-Brittannië, dat zelf nog geen aspiraties heeft om de euro als munt in te voeren, heeft volgend voorjaar als voorzitter van de EU de taak de Europese regeringsleiders op een lijn te krijgen over de EMU.