Schaduw van Maastricht bleef boven top hangen

AMSTERDAM, 18 JUNI. Vorige week donderdag begon toch het drama. De stelregel dat de fout van 1991 niet mocht worden herhaald had vanaf januari de houding van het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie bepaald. Nederland moest niet riskeren dat ambitieuze voorstellen voor de herziening van de Europese verdragen door de andere lidstaten naar de prullenbak zouden worden verwezen, zoals dat op Zwarte Maandag (30 september 1991) bij de voorbereiding van het Verdrag van Maastricht was gebeurd.

Daarom werd met het formuleren van voorstellen over de vele uiteenlopende zaken die in het nieuwe Verdrag van Amsterdam moesten worden ondergebracht, gewacht tot na maandenlange onderhandelingen was vastgesteld welke formulering voor de meeste lidstaten aanvaardbaar zou zijn.

Maar bij een van de belangrijkste punten, de hervorming van de Europese instellingen, hadden premier Kok, minister Van Mierlo en staatssecretaris Patijn grote moeite om een formulering te vinden waarvan verondersteld kon worden dat die de goedkeuring van alle regeringsleiders zou krijgen. Jarenlang is gezegd dat deze verdragsherziening een historische kans is om de EU gereed te maken voor uitbreiding met Midden- en Oost-Europese landen. Zonder hervormingen zou de bestuurbaarheid in gevaar komen. Van Mierlo noemde de zaak al in mei “duivels moeilijk”. Regeringen voelden zich onder druk staan van nationale parlementen, die het inleveren van een commissaris (noodzakelijk om de omvang van de Europese Commissie bij uitbreiding van de EU te beperken) of het verkleinen van het stemgewicht dat een land in de EU heeft dikwijls als een nationale nederlaag zien.

Het Nederlandse voorzitterschap wachtte tot het laatste moment. Van diplomaten kreeg de regering uiteenlopende adviezen. Sommigen zeiden dat de hervorming van de instellingen absoluut in Amsterdam moest worden geregeld. De onderhandelingen over de toetreding van nieuwe lidstaten moeten volgens afspraak zes maanden na de afronding van het nieuwe verdrag beginnen. Anderen bevalen aan een voorstel te doen waardoor een besluit over de institutionele hervormingen zou worden uitgesteld. Ze namen vooral de opstelling van de Duitse bondskanselier, Kohl, tijdens een extra top van Europese staats- en regeringsleiders vorige maand in Noordwijk, ernstig. Kohl zei daar dat het hem het beste leek over de hervorming van de Europese instellingen over enkele jaren, tegen de tijd dat nieuwe lidstaten toetreden, opnieuw te onderhandelen, omdat over deze zaak nu geen overeenstemming in zicht leek. Kohl werd gesteund door de Franse president Chirac.

Premier Kok zei bij dezelfde gelegenheid er rekening mee te houden dat wat betreft de omvang van de Europese Commissie voorlopig de status quo zou worden gehandhaafd. Maar hij voelde er niet voor de hele zaak te laten schieten. Hij wilde in Amsterdam een voorstel ter discussie stellen voor wijziging van de stemprocedures bij voorstellen waarover met gekwalificeerde meerderheid wordt beslist.

Pagina 3: Kinkel deelde mee dat hij er niets meer van begreep

Handhaving van het huidige systeem van besluitvorming heeft na uitbreiding van de EU als gevolg dat een groep landen die minder dan 50 procent van de Europese bevolking vertegenwoordigt, een gekwalificeerde meerderheid kan vormen die een besluit neemt. Sommige landen wilden een wijziging van het stemgewicht van de lidstaten, waarbij grotere landen meer gewicht zouden krijgen en kleinere minder. Kleinere landen wilden daarvan niets weten. Zij wilden het huidige stemgewicht handhaven en daaraan de eis toevoegen dat voor een gekwalificeerde meerderheid ten minste 60 procent van de Europese bevolking nodig is. Dat laatste systeem heet in het Europese jargon 'de dubbele sleutel'. President Chirac zei echter dat bij deze methode de kans bestaat dat meer dan 60 procent van de Europese bevolking voor een besluit is, zonder dat er voldoende stemmen van lidstaten achter staan.

De afgelopen weken maakten premier Kok en minister Van Mierlo een rondreis langs Europese regeringsleiders. Overal werd uitvoerig over de institutionele hervormingen gesproken. Vorige week woensdag overlegde het gezelschap, aangevuld met staatssecretaris Patijn, als laatste met bondskanselier Kohl in Bonn. Daarna hakte Kok de knoop door en presenteerde donderdag, lang na de andere teksten van het ontwerpverdrag, de voorstellen voor de hervorming van de Europese instellingen. Dat was het begin van het drama. Tijdens een Benelux-bijeenkomst aan de vooravond van de Europese top maakte de Belgische premier, Dehaene, al bezwaren kenbaar. De zaak kwam vervolgens maandagavond aan de orde tijdens het diner van de Europese staats- en regeringsleiders met hun ministers van Buitenlandse Zaken aan de voeten van Rembrandts Nachtwacht in het Rijksmuseum. Een aantal regeringsleiders was toen al flink geïrriteerd. Scandinavische premiers vonden dat Nederland de Europese ministers van Buitenlandse Zaken afgelopen vrijdag voor bijzonder overleg over het voorstel bijeen had moeten roepen. Ze vonden het ook ergerlijk dat Nederland de kwestie niet als eerste punt aan de orde had gesteld.

Volgens bronnen die bij het diner aanwezig waren verliep de bespreking chaotisch. Dat had niet alleen te maken met de verdeeldheid over het Nederlandse voorstel, het hing ook samen met de opwinding van de Belgische premier. Dehaene viel zo hard uit naar voorzitter Kok dat deze ondanks zijn gastheerrol duidelijk geërgerd reageerde. Dehaene bleef ook gisteren actie voeren, waarbij hij niet wenste te aanvaarden dat zijn pleidooien geen gehoor vonden. Zo boos was de Belgische premier dat hij, geheel tegen de traditie in, twee dagen lang de pers niet te woord stond.

Volgens het Nederlandse voorstel zou de samenstelling van de Europese Commissie gehandhaafd moeten blijven totdat de Unie met meer dan twee nieuwe lidstaten uitbreidt. Zodra dit gebeurt, leveren de vijf grote lidstaten hun tweede commissaris in en krijgen zij in ruil daarvoor meer stemmen in de Raad van ministers. Als de Unie meer dan vijf nieuwe leden krijgt (en de Commissie dus de grens van twintig overschrijdt) wordt de hele formule volledig herzien.

Bij de door Nederland voorgestelde stemmenweging zou Nederland meer gewicht in de Europese schaal gaan leggen dan België, terwijl de twee landen nu evenveel stemmen hebben. Van Nederlandse kant is daarvoor als argument gebruikt dat Nederland een grotere bevolking heeft dan België. In Belgische regeringskringen bestond ergernis dat Nederland zich als voorzitter twee stemmen meer had toebedeeld dan België, waarmee het een cruciale positie tussen grote en kleine landen kan innemen. Dehaene vanmorgen vroeg: “Voor één klein land waren meer stemmen voorzien en voor een ander klein land minder. Beide landen zijn lid van de Benelux.” Sommige landen veegden het Nederlandse voorstel van tafel. Ze gaven de voorkeur aan invoering van het systeem van de dubbele sleutel. Frankrijk en Groot-Brittannië steunden het Nederlandse plan. Die landen zouden zo meer gewicht bij stemmingen krijgen. Het liep uit op een debat welk van de twee systemen redelijker is, de dubbele sleutel of het Nederlandse voorstel. Daarbij werd zoveel door elkaar geroepen dat de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Kinkel het woord nam om mee te delen dat hij er niets meer van begreep en dat hij voorzitter Kok veel sterkte wenste bij het formuleren van een nieuw voorstel.

Na dit weinig vrolijke diner ging het gezelschap uiteen. Minister Van Mierlo had nog geen idee over een oplossing voor het gerezen probleem. Na zich de hele dag met andere punten van onderhandeling te hebben beziggehouden, begonnen de regeringsleiders gisteren aan het eind van de middag opnieuw over de Europese instellingen.

Buiten stond Eurocommissaris Van den Broek de internationale pers te woord. Hij zei dat het Nederlandse voorzitterschap “buitengewoon zorgvuldig heeft geopereerd”. Herinnerend aan 1991, toen hij als Nederlands minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk was voor verdragsvoorstellen die door de andere lidstaten in de prullenbak werden gegooid, voegde hij eraan toe: “Ik was in het verleden wellicht niet zo zorgvuldig.” Volgens Van den Broek heeft Kok de pech gehad van niet te voorziene politieke ontwikkelingen.

Het was gisteravond opnieuw de Belgische premier die een uitzonderlijke rol speelde bij de onderhandelingen. Dehaene vond dat er een samenhang was tussen de stemregels en het aantal zaken waarover binnen de Europese Unie met gekwalificeerde meerderheid kan worden besloten. Hij eiste dat eerst werd gesproken over het Nederlandse voorstel om meer zaken met een meerderheid te besluiten en hij kreeg zijn zin. Het resultaat was teleurstellend voor Dehaene: de lijst van zaken waarover met een meerderheid kan worden beslist werd door de regeringsleiders met zes gevallen ingekort. “Het stond niet in verhouding tot wat wij wensten”, zei Dehaene later.

Kohl stelde vannacht als eerste vast dat over de kwestie van het stemgewicht geen overeenstemming kon worden gevonden. De Franse president, Chirac, en de Britse premier, Blair, trokken dezelfde conclusie. Daarna ging ook voorzitter Kok overstag en volgden de andere regeringsleiders. “Het voorzitterschap bevindt zich in een moeilijke positie”, had Kohl gezegd. De regeringsleiders kwamen overeen dat de stemweging zal worden gewijzigd zodra de EU wordt uitgebreid met meer dan twee nieuwe leden. Ten minste een jaar voordat de EU meer dan twintig leden zal tellen, moet er een nieuwe Intergouvernementele Conferentie bijeenkomen om opnieuw te praten over de maximale omvang van de Europese Commissie, het stemgewicht en de besluitvorming.

Het drama leek voltooid. Maar toen kwam de Spaanse premier, Aznar, met een verrassing. Hij wilde dat Spanje de garantie krijgt dat wanneer het een commissaris moet inleveren, het Spaanse stemgewicht even groot wordt als dat van Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië. Daarmee dreigde het hele debat opnieuw te beginnen. Toen Aznar van geen wijken wilde weten probeerde Kohl hem onder vier ogen tot rede te brengen. Dat lukte hem niet. Om drie uur in de morgen werd de discussie in het volledige gezelschap onder leiding van Kok voortgezet. Om half vier was Aznar door de knieën.

Toen was het Verdrag van Amsterdam rond. Over het gebrek aan institutionele hervormingen zei president Chirac dat men niet alles tegelijk gerealiseerd kan zien. Hij noemde het resultaat van de top van Amsterdam “redelijk”. Bondskanselier Kohl sprak over “een solide grondslag voor de verdere ontwikkeling van Europa”. Hij erkende wel dat de top “moeilijke uren” had gehad. De Britse premier, Blair, erkende dat er nog kwesties zijn die opgelost moeten worden, maar noemde de top als geheel een succes.