Topeconoom Fred Bergsten over de vrijhandel; Het managen van de globalisering

Hij daagt regeringen graag uit. Fred Bergsten, directeur van het Institute of International Economics in Washington, staat bekend om zijn prikkelende analyses van de wereldeconomie. De parttime adviseur van president Clinton vindt dat de internationale politici te weinig nadenken. “Regeringen zijn altijd net als markten, ze reageren op crises.”

De Amerikaanse onderminister van Financiën Lawrence Summers noemde Fred Bergsten onlangs schertsend een “provocateur”. De directeur van het Institute of International Economics in Washington incasseert de typering als een compliment. Zijn instituut behoort tenslotte tot de meest gezaghebbende denktanks op het gebied van de internationale economie. De 56-jarige Bergsten was afgelopen week te gast op een door ABN Amro georganiseerd congres in Noordwijk over de wereldeconomie.

“Het is een deel van mijn taak te provoceren, waarmee ik bedoel dat je mensen en autoriteiten over hun normale horizon heen laat denken”, glimlacht hij in de lobby van het sjieke Hotel Huis ter Duin. “Regeringen zijn altijd net als markten, ze reageren op crises. Zelden maken ze strategieën op lange termijn.”

In een stroom van publicaties en adviezen proberen denktanks als die van Bergsten het beleid te beïnvloeden. Juist deze zomer verschijnt een artikel van Bergsten in het prestigieuze blad Foreign Affairs over de komst van een Europese munt en de gevolgen voor de wereldwijde economische en monetaire samenwerking. Eerder waarschuwde hij in het boek Global Economic Leadership de Groep van zeven industrielanden (G7) voor de laatste maal.

De topeconoom uit Washington mag zich dan graag enigszins provocerend opstellen, aan zijn oordeel wordt in het algemeen groot gewicht toegekend. Met enige regelmaat treedt Bergsten op als adviseur van president Clinton. Zo was hij als voorzitter van de Group of Eminent Persons de architect van de Amerikaans-Aziatische samenwerking in de Asian Pacific Economic Cooperation (APEC).

In welk opzicht moeten regeringen volgens u worden gecorrigeerd?

“Er is een hele rij van issues op het ogenblik. Wat de Verenigde Staten betreft kun je de bezuinigingen op het sociale vangnet noemen. De regering is met de wijziging van de bijstandswet vorig jaar in de verkeerde richting gegaan. Het vangnet was al zwak en is nu nog zwakker. Daarmee wordt de politieke steun voor het hele globaliseringsproces uitgehold en dat is heel slecht. Dat bleek bijvoorbeeld een paar dagen geleden toen ik getuigde voor een hoorzitting van de Senaat over vernieuwing van het onderhandelingsmandaat van de president voor handelsbesprekingen. Bijna alle vijftien senatoren gingen ermee akkoord hem die bevoegdheid te geven. Maar ieder van die senatoren onderstreepte dat hun kiezers het er niet mee eens zouden zijn. Ook waren ze er niet zeker van hoe lang ze het beleid van handelsliberalisering nog konden steunen. Ze wezen erop dat de vrijhandelsafspraken met Mexico en Canada in de NAFTA impopulair zijn.”

Hebben de grote politici, denk aan de problemen in de Europese Unie, het contact met de bevolking verloren?

“Ik zou niet willen zeggen dat ze geen contact meer hebben met de kiezers. In een land als de Verenigde Staten worden heel veel verkiezingen gehouden, misschien wel te vaak. Maar ik denk dat de politici niet goed de verbanden tussen internationale en binnenlandse kwesties hebben begrepen. Ze kijken naar handelsliberalisering in de enge context van winst of verlies van banen. Ze zijn er niet in geslaagd te erkennen dat er binnenlandse alternatieven zijn voor protectionisme. Er zullen verliezers zijn bij het globaliseringsproces, maar dat probleem moet je niet aanpakken door protectionisme of minder globalisering. In de VS liggen de lonen in de exportsector 15 procent hoger dan in andere sectoren.”

Maar hoe kunnen de politici de kiezers overtuigen?

“Ze moeten de verbanden leggen, ze moeten laten zien dat er een antwoord is op de kwalijke kanten van globalisering zonder protectionisme.”

Kunt u dat antwoord aan de politici geven?

“Ja. En president Clinton is feitelijk bezig dat te doen, ofschoon nog niet krachtig genoeg, door hervorming van het onderwijssysteem en programma's voor life time learning. Dat maakt het mensen mogelijk beter met high tech en geavanceerde processen om te gaan. Ons arbeidspotentieel is al mobiel en flexibel. Maar er is nog meer nodig voor de economische transformatie door internationale integratie.”

Maar mensen die hun baan dreigen te verliezen door globalisering, moeten op korte termijn toch gewoon geholpen worden?

“Daarvoor is het sociale vangnet, dat is een vorm van hulp voor een overgangsperiode. De Verenigde Staten zijn hierin heel zwak. In Europa is het vangnet juist excessief, omdat het de prikkel vermindert om banen te zoeken en het een belemmering is om banen te scheppen. Mijn land zit in vergelijking met Europa aan het andere eind: onze trainingen voor werknemers en onderwijsprogramma's zijn inadequaat. Maar er heeft tussen Europa en de VS op deze punten een convergentie plaats.”

U was de 'ontwerper' van APEC. Deze samenwerking tussen de VS en Azië wordt zeker in de Europese Unie met scepsis bekeken. Bestaat niet het risico dat landen zich uit vrees voor globalisering terugtrekken in zulke regionale handelspacten en dat de verschillende handelsblokken zich tegen elkaar gaan afzetten?

“De Amerikaanse inspanningen voor regionale handelsafspraken hebben als belangrijkste doel alle landen aan de onderhandelstafel voor wereldwijde handelsafspraken te krijgen. De totstandkoming van APEC was van Amerikaanse zijde bedoeld om de Uruguayronde over wereldwijde handelsliberalisering tot een goed einde te brengen. In Washington bestond met name de vrees dat de Europese Unie [die op het gebied van de landbouw dwars lag] zich meer binnenwaarts zou richten. En de strategie heeft gewerkt. Een maand na de eerste APEC-top in 1993, in Seattle, beloofde Brussel de handelsronde tot een succes te maken. Een hoge Europese vertegenwoordiger zei me later: 'Jullie hadden met APEC een alternatief voor de Uruguayronde, wij hadden zo'n alternatief niet'.

“Met APEC is ook een brug geslagen naar Azië, waardoor een verdeling van de wereld in drie handelsblokken is voorkomen. Regionale handelspacten zijn een opstap voor landen naar verdere liberalisering. Overal in de wereld zie je dat landen zelfs een soort competitive liberalisation aangaan. Landen realiseren zich dat ze zich open moeten stellen, als ze investeringen willen aantrekken. Zoiets is gemakkelijker in regionaal verband.”

Er zijn de laatste jaren, vooral in Brussel, wel pleidooien gevoerd voor een transatlantische vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en de VS. Wat vindt u van dit idee?

“Dat zou verschrikkelijk slecht zijn. Het is de blanke, rijke wereld tegen de nieuwe opkomende economieën. Een van de grote successen van de laatste jaren is nu juist het overwinnen van het oude noord-zuidconflict door handelsovereenkomsten, waarvan zowel noord als zuid profiteert. Dat doen NAFTA en APEC.”

Zijn de Verenigde Staten werkelijk een vrijhandelsnatie, als tegelijkertijd het handelsbeleid officieel deel uitmaakt van het veiligheidsbeleid?

“De Verenigde Staten hebben tegenwoordig een opener economie dan de traditionele spelers in de wereld. De gemiddelde importtarieven liggen op drie procent, er zijn maar een paar hoge tarieven. Amerika is voorbij het punt dat het zich nog op het eigen fort kan terugtrekken. Alleen al door de te grote schulden aan de rest van de wereld.”

U heeft zware kritiek gehad op het functioneren van de Groep van de zeven rijke industrielanden. Ze zouden hun economische beleid slecht coördineren. U noemde de G7 zelfs niet meer dan een 'non-agressiepact'. Geldt die kritiek nog steeds?

“Toen ik die kritiek formuleerde hadden we net de Mexicaanse pesocrisis van eind 1994 gehad, de dollar stond op een record-dieptepunt en op de jaarvergadering van het Internationaal Monetair Fonds in Madrid was er de botsing tussen noord en zuid over de speciale trekkingsrechten. De G7 was in totale verwarring, het was verschrikkelijk. Het gaat nu in een aantal opzichten beter. De G7-landen hebben op het gebied van de wisselkoersverhoudingen beter gecoördineerd, de dollar is nu weer versterkt. Ook zijn mechanismen ontwikkeld om financiële crises als in Mexico snel aan te pakken. Er zijn procedures om in IMF-verband bij crises snel liquiditeiten te mobiliseren en er is gewerkt aan betere en snellere dataverstrekking door landen. Maar het is nog lang niet genoeg. De G7 is nog niet echt getest.”

Enkele jaren geleden hield u een pleidooi voor afspraken over 'targetzones', waarbinnen de wisselkoersen van de belangrijkste valuta zich zouden moeten bewegen. Is die noodzaak tot zo'n coördinatie tussen de grote industrielanden er nog wel als we straks in Europa een euro hebben?

“Die noodzaak wordt juist sterker. Ik verwacht grotere schommelingen van de wisselkoersen en toenemende wanverhoudingen. De Europese economieën zullen met de creatie van de euro minder open worden. Dit maakt een 'welwillende verwaarlozing' van de koers van de euro waarschijnlijk, want een zwakkere euro stimuleert de Europese export. Europa zal geen fort worden. Maar de vraag is wel of verdieping en uitbreiding van de Europese Unie samengaat met aandacht voor de rest van de wereld. Ik denk dat de huidige fluctuaties tussen dollar en yen aangeven wat we straks kunnen verwachten. Waarom zijn de schommelingen tussen dollar en yen veel groter dan die tussen dollar en D-mark? De reden is dat Japan een veel minder open economie heeft dan Duitsland. Tussen dollar en D-mark bestaat de facto een targetzone met ruime marges.”

Moeten de centrale banken de targetzones openbaar maken of zou dat speculanten te veel stimuleren?

“De targetzones moeten bekend zijn. Speculanten zullen er niet tegen speculeren, al geldt wel de voorwaarde dat de zones in economische zin juist en daarmee verdedigbaar zijn. De enige reden waarom het Europees Monetair Stelsel destijds in moeilijkheden kwam was dat de Britten er met een overgewaardeerd pond bij kwamen en dat de Italianen deden alsof hun inflatie in vijf jaar tijd niet dertig procent hoger uitkwam dan de Duitse. Ik denk voor de targetzone aan ruime marges van plus en min tien procent. Je moet speculanten niet laten raden, zoals nu het geval is, wanneer de centrale banken gaan interveniëren. Als de marges juist zijn, doen de markten het werk voor jou.”

Maar centrale banken kunnen toch nooit op tegen het massale 'flitskapitaal'?

“Dat argument is belachelijk. Ik heb net een boek aan dit onderwerp gewijd. Het grootste deel van de kapitaalstroom houdt zichzelf in evenwicht. Centrale banken hoeven alleen maar het hoofd te bieden aan het zeer kleine verschil tussen vraag en aanbod.”

Hebben we na de komst van euro nog wel een G7 nodig, of kunnen we volstaan met bijvoorbeeld een G3 van de VS, Japan en de Europese Unie?

“Je moet een soort mix hebben. We zijn het er allemaal over eens dat de toekomstige Europese Centrale Bank de enige vertegenwoordiger van de EU moet zijn als het over internationale coördinatie van monetair beleid gaat. Dan kun je dus een G3 hebben. Waar het gaat over de bredere economische politiek en andere internationale kwesties, waarvoor nog niet één Europees beleid bestaat, blijft het een G7 of een G8 met Rusland erbij.”

Krijgen we een bipolaire monetaire wereld van dollar en euro of een tripolaire van dollar, euro en yen?

“Een bipolaire wereld van dollar en euro. De yen zal een veel geringere rol spelen. De Japanse economie is veel kleiner en de financiële markten zijn zwakker. En Japan speelt politiek een minder prominente rol. Ik verwacht dat we zoiets krijgen als 40 procent dollar, 40 procent euro en 15 procent yen. Azië heeft niet echt een stem in de economische wereldpolitiek. Japan had de kans, maar die lijkt nu voorbij. De Japanners krijgen nu concurrenten in de eigen regio, al zal het nog wel decennia duren voordat China erbij komt. En ik zie ook niet dat de Aziaten zich op dezelfde manier organiseren als de Europese Unie en de Verenigde Staten. Want dat willen ze niet.”

U wijst nogal eens naar Japan als de grootste risicofactor voor de wereldeconomie. Waarom?

“Het financiële systeem is nog steeds heel fragiel. Er is een omvattende herstructurering nodig om van de slechte bankleningen af te komen, zoals de VS dat in de jaren tachtig met hun spaarbanken hebben gedaan. Daarvoor is ook overheidsgeld nodig. Ik denk niet dat ze binnen vijf of tien jaar van die financiële fragiliteit afkomen. Japan is bovendien het grootste crediteurenland ter wereld, dat overal grote leningen heeft uitstaan. Als hun financiële systeem problemen heeft, dan kunnen ze grote bedragen overal in de wereld terugtrekken.

“En dat zal repercussies hebben in veel andere markten, inclusief de Amerikaanse obligatiemarkten. Ik denk ook dat het Japanse handelsoverschot door de zwakke economie weer zal toenemen. Dat leidt tot nieuwe handelsconflicten en mogelijk opnieuw wisselkoersinstabiliteit.”

U pleit voor een wereld van volledige vrijhandel en vrij kapitaalverkeer in de 21ste eeuw. Welk perspectief biedt dat voor de economische groei in de wereld?

“Het IMF gaat voor dit jaar uit van een groei van de wereldeconomie met iets meer dan vier procent, wat tamelijk goed is. Ik denk dat we naar vijf procent kunnen. Latijns Amerika zal door de hervormingen het komende decennium naast Azië een tweede grote groeigebied worden.”

Vreest u niet dat sommige landen door de globalisering gemarginaliseerd zullen raken, omdat ze helemaal geen mogelijkheden hebben?

“Nee. De geschiedenis laat zien dat landen die participeren in het globaliseringsproces het beter hebben gedaan. In 1964 werkte ik mee aan het Zuid-Koreaanse hervormingsprogramma. Het inkomen per hoofd was toen zestig dollar en de uitvoer van fabricaten bedroeg 14 miljoen dollar. De Amerikaanse minister John Foster Dulles zei dat Zuid-Korea altijd van hulp afhankelijk zou blijven. Landen die onmogelijk kansen leken te hebben, werden het echte succes. De meest waarschijnlijke manier om te worden gemarginaliseerd is proberen te ontsnappen aan de concurrentiedruk.”