Europese Unie niet voorbereid op grote uitbreiding met Oost-Europa; Een rijk van 26 veto's

Een half jaar na de top van Amsterdam moet de Europese Unie beginnen met de uitbreiding naar het oosten. Maar de wil ontbreekt om de daartoe noodzakelijke hervormingen door te voeren. En kandidaatlanden in Oost-Europa popelen zelf ook merkbaar minder.

Als het goed is trekt Polen binnenkort de helft van zijn nationaal inkomen uit voor milieuprojecten. Althans - dat zou Warschau moeten doen om te voldoen aan de normen van de Europese Unie. Het is slechts een van de voorbeelden die de Wereldbank aanhaalt in een onlangs uitgelekt rapport over de geplande uitbreiding van de EU naar Midden- en Oost-Europa. De conclusie van de Wereldbank is duidelijk: toetreding van de voormalige communistische landen tot de Europese Unie vergt een bijna titanische krachtsinspanning. Voor Polen zou alleen al het milieuprijskaartje van het EU-lidmaatschap neerkomen op ten minste 66 miljard gulden: 1.650 gulden per hoofd van de bevolking.

Over de bestuurlijke aanpassingen die tegelijkertijd moeten plaatshebben, rept het rapport dan nog niet eens. Van Warschau tot het kleinste dorpje in Silezië moeten Poolse ambtenaren zich de Europese milieuwetten eigen maken. Vooral de oudere Europese richtlijnen zijn zeer gedetailleerd - ze zijn star en sluiten niet aan op de situatie in Polen. Bijkomend probleem: slechts weinig Poolse ambtenaren lezen Engels of Frans, de taal van de richtlijnen.

Of er animo bestaat om de helft van het nationaal inkomen aan milieu uit te geven, is zeer de vraag. “Alles draait in Polen, zoals in zoveel voormalige Oostbloklanden, om economische groei”, aldus de Wageningse milieuhoogleraar W. Kakebeeke. “Wat regeringen ook zeggen, het milieu komt voor de bevolking op de tweede plaats.” Kakebeeke schat dat het op zijn minst vijftien jaar duurt voor Poolse ambtenaren de milieuregels in hun vingers hebben en de bevolking voldoende doordrongen is van het belang van de Europese regelgeving.

Uitbreiding van de Europese Unie - het is de stok achter de deur bij de Europese top die maandag en dinsdag in Amsterdam wordt gehouden. Als de Unie er niet in slaagt haar besluitvorming te stroomlijnen, mist zij een historische kans om zich voor te bereiden op de groei van vijftien naar misschien wel 26 lidstaten. Als de EU er niet in slaagt nu eindelijk door te voeren dat belangrijke besluiten niet meer bij eenstemmigheid genomen hoeven te worden, kan elk besluit van betekenis straks door 26 veto's getroffen worden.

Een half jaar na de Top van Amsterdam moeten de onderhandelingen met toetredende landen beginnen. Maar is Europa wel klaar voor de uitbreiding? Nu deze dichterbij komt, wordt de enorme omvang van de operatie steeds duidelijker. Begin volgend jaar moeten onderhandelingen worden geopend met in ieder geval Cyprus, dat al een toezegging kreeg, en een aantal van de tien Midden- en Oost-Europese landen die ook staan te popelen. Hoewel, met dat popelen valt het de laatste tijd wel mee.

“Hoe meer we over de Europese Unie te weten komen, hoe beter we weten welke moeilijkheden we zullen tegenkomen”, zegt János Vándor, bijzonder gezant van Hongarije bij de Unie in zijn Brusselse kantoor. Hij pakt een stapel 'harmonogrammen': een overzicht van EU-wetten, met daarop aangegeven in hoeverre ze al zijn toegepast in Hongarije. “Hier: elektrische apparaten gebruikt in mogelijk explosieve omgeving. Die hebben we overgenomen. En deze: kwaliteitseisen voor kersen en aardbeien.” Dit is maar een klein deel van de duizenden pagina's Europese wetten die moeten worden vertaald in nationale wetgeving. De afgelopen veertig jaar is er van alles geregeld en geharmoniseerd tussen de inmiddels vijftien landen van de Europese Unie. Het overnemen van die wetten is niet voldoende, ze moeten ook worden nageleefd en gecontroleerd.

Om toe te treden moeten de nieuwkomers uit Midden- en Oost-Europa niet alleen alle Europese regels en wetten overnemen, ze moeten ook hun vaak nog kwetsbare markt openstellen voor producten uit West-Europa. Dat was al moeilijk voor landen als Oostenrijk en Zweden die in 1995 toetraden. En toen ging het om rijke landen met een ontwikkelde markteconomie.

Voor de voormalige communistische landen is het een bijna onmogelijke klus. Ondanks wetten en bezwaren die lidmaatschap in de weg staan, blijven Oost-Europese diplomaten in Brussel dapper optimistisch hun land aanprijzen. “Aanpassen aan de milieunormen is voor ons geen probleem”, verklaart Boris Cizelj, ambassadeur van Slovenië. “We hebben bijvoorbeeld een strengere wetgeving op het gebied van roken dan Californië.” Maar of die wetgeving wordt nageleefd, is vers twee.

Bevrijding

Vol enthousiasme verdrongen de Midden- en Oost-Europese landen zich begin jaren negentig voor de deur van wat nog de Europese Gemeenschap was. “Het was bevrijding”, zegt Frans Andriessen, begin jaren negentig Europees commissaris belast met buitenlands beleid. De euforie was volgens hem alleen te vergelijken met de sfeer in West-Europa na de Tweede Wereldoorlog. “Ze wilden naar Europa toe, deel uitmaken van de Europese culturele erfenis.”

Hij herinnert zich hoe tijdens een bezoek aan de Tsjechische president Havel in 1990, deze hem vroeg wanneer zijn land het best een aanvraag tot lidmaatschap kon indienen. “Ik antwoordde dat hij de verwachtingen die hij binnenlands zou wekken, moest afwegen tegen het tempo waarin aan de voorwaarden kon worden voldaan.”

“Het ging om lidmaatschap, om niets meer en niets minder”, zegt ook Arie Oostlander die namens het Europese Parlement verslag uitbrengt over de uitbreiding. “In die begintijd hoefde je bij geen Oost-Europeaan aan te komen met verhalen wat supranationaliteit precies betekent. Dan keken ze je glazig aan.”

Lidmaatschap van de Europese Gemeenschap stond gelijk aan een terugkeer naar de moederschoot van de Europese geschiedenis, waaraan Oost-Europa door het communisme na de Tweede Wereldoorlog zo ruw was ontrukt. Anno 1997 is het enthousiasme voor lidmaatschap wat bekoeld. Of eerder: het realisme is toegenomen. De idylle van net na het einde van de Koude Oorlog is voorbij. “Nu zitten we in de leerfase”, zegt de Hongaarse gezant Vándor. “Tot eind jaren tachtig was de Europese Gemeenschap niet een echte partner”, verklaart hij, “we hadden geen diplomatieke relaties. Met uitzondering van enkele specialisten wist niemand in Hongarije wat de EG precies was.” Inmiddels heeft Boedapest een regeling aangenomen om honderden ambtenaren bij te scholen in EU-zaken.

De tijd dat de discussie over uitbreiding zich kon beperken tot stichtelijke opmerkingen over het einde van de Koude Oorlog en de EUals baken van vrede en vooruitgang in het oosten, is voorbij. Het gaat nu over nuts and bolts als de prijs van een liter melk en de voorwaarden waaronder je een rekening bij een bank kunt openen. In Hongarije moet bijvoorbeeld de wetgeving worden aangepast, zodat banken alleen een rekening mogen openen als klanten zich identificeren - een Europese regel bedoeld om witwassen tegen te gaan.

In Slovenië keurde het parlement twee weken geleden, na hevig debat, een grondwetswijziging goed die het buitenlanders mogelijk moet maken grond te kopen. “Onze grondwet uit 1991 bepaalt dat buitenlanders geen land mogen kopen”, verklaart ambassadeur Cizelj. “Het gevoel bestond dat een klein land, met zoveel mooie natuur, beschermd moest worden.” Maar dat was wel in strijd met de regels van de interne markt.

Ook Polen kwam onlangs tot de conclusie dat de Europese Unie niet per definitie de weldoener uit het Westen is, maar als een bulldozer over nationale belangen heen kan walsen. Warschau werd gemaand de btw op citrusvruchten te verlagen. Want, zo argumenteerde sinaasappelproducent Spanje, wèl een hoge btw op geïmporteerde sinaasappelen maar niet op de kersen en appelen die Polen zelf produceert - dat is protectionisme. De regering in Warschau was eerst verbouwereerd en zelfs verontwaardigd dat de Europese Unie zich met een 'binnenlandse aangelegenheid' als btw op citrusvruchten bemoeide. Maar de Unie hield voet bij stuk en na rijp beraad achtte Warschau het, met het oog op lidmaatschap, verstandiger van de btw af te zien.

“We hebben een groot probleem: gebrek aan tijd”, aldus de Estse ambassadeur in Brussel, Clyde Kull. “Op het gebied van de interne markt alleen al moeten we honderden wetten vergelijken en implementeren.” Op een conferentie in Wageningen beklaagde een Estse regeringsfunctionaris zich er vorige week nog over dat een klein land als het hare daar simpelweg het personeel niet voor heeft. “Ik heb mensen nodig die verstand hebben van de wetten in Estland en van de Europese Unie. Mensen die Engels en Frans spreken, maar ook Ests - en daarvan zijn er gewoon niet genoeg.”

In Polen is inmiddels de eerste 'euroscepticus' opgestaan. Partijleider Pawlak van de Boerenpartij waarschuwde de Poolse consumenten vorige week dat zij de tol van toetreding tot de EU zouden moeten betalen, omdat de prijzen op de Europese markt door de prijsgarantie van de Unie stukken hoger liggen dan die in Polen. “Polen moet lering trekken uit de ervaring van landen die eerder tot de EU toetraden en zorgen dat negatieve gevolgen voor ons achterwege blijven.” In Estland is de tegenstand tegen lidmaatschap het grootst. Volgens de laatste 'eurobarometer' is zeventien procent van de bevolking tegen, 35 procent weet het nog niet en 29 procent is voor. “Tegenstand is er vooral in landbouwgebieden waar men vreest privileges kwijt te raken”, verklaart ambassadeur Kull.

Speciaal protocol

Volwaardig lidmaatschap zoals Nederland dat kent, zit er voor de Midden- en Oost-Europese landen op korte termijn niet in. Zelfs als het gaat om toetreding van relatief ver gevorderde landen als Tsjechië, nemen functionarissen van de Commissie steeds vaker woorden als 'overgangsperiode' en 'speciaal protocol' in de mond. Het is ook nog onduidelijk hoe lang de onderhandelingen met de Oost-Europese landen gaan duren. Toen in januari de Commissie voor het eerst 2002 als vroegst mogelijke jaar voor uitbreiding noemde, leidde dat tot commotie in Oost-Europa. Inmiddels wordt in Brussel aangenomen dat zelfs 2002 zonder overgangsmaatregelen niet haalbaar is.

Onderhandelingen met Spanje en Portugal duurden al acht jaar voordat ze in 1986 konden toetreden - en dat waren volwaardige markteconomieën. Bovendien waren in de jaren tachtig de honderden maatregelen op het gebied van de interne markt nog niet doorgevoerd. “En juist die maatregelen zijn voor veel Oost-Europese regeringen een enorme rijstebrijberg, waarvan ze absoluut niet weten hoe ze zich er doorheen moeten gaan eten”, aldus milieuprofessor Kakebeeke.

Trouwens, de Europese Gemeenschap was aanvankelijk helemaal niet zo uitnodigend, weet Andriessen. “Tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Maastricht in 1991 werd nauwelijks over uitbreiding gepraat. Het enige dat werd afgesproken was de Commissie te verzoeken een nota te schrijven over uitbreiding.” Schoorvoetend werd het lidmaatschap van Oost-Europese landen als onvermijdelijk geaccepteerd en op een top in 1993 in Kopenhagen in principe vastgelegd. Andriessen: “Er bestond grote terughoudendheid, omdat men zich realiseerde dat de toetreding niet kan zonder ingrijpende wijziging van de institutionele vormgeving van de gemeenschap. Die wil was er niet, en die is er nu nog niet.”

Het klaarstomen van de Europese Unie voor de uitbreiding werd hoofdthema van de herziening van het Verdrag van Maastricht. De Unie moet slagvaardiger worden, vinden alle lidstaten, omdat uitbreiding anders leidt tot verlamming. Hoe kun je besluiten via unanimiteit, als je 26 keer het risico loopt dat een voorstel van de Europese Commissie wordt afgestemd? Hoe efficiënt kan de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de Unie, nog zijn als de huidige praktijk blijft gehandhaafd dat elke lidstaat een of twee commissarissen levert en het college na uitbreiding uit ten minste 26 leden bestaat? Maar van aanpassing voor de uitbreiding zal volgende week in Amsterdam nauwelijks sprake zijn. Als het er op aankomt, wil geen enkele lidstaat 'zijn' commissaris inleveren. Ook het aantal besluiten dat met unanimiteit wordt genomen, zal nauwelijks worden teruggedrongen. Ieder land heeft wel een terrein waarop het vasthoudt aan zijn vetorecht.

Structuurfondsen

Eén ding staat vast: zonder hervorming van de zogeheten structuurfondsen, die bedoeld zijn om de arme regio's in de Unie te helpen, kan de uitbreiding niet plaatshebben. Britse onderzoekers rekenden onlangs uit dat indien Oost-Europa in 1999 net zo veel steun per hoofd van de bevolking zou ontvangen als Griekenland en Portugal, de Unie 92 miljard gulden aan het voormalige Oostblok zou moeten besteden. Alleen Bulgarije al zou zeven miljard gulden aan steun ontvangen - 39 procent van het inkomen dat het land dan naar verwachting zal hebben.

In 1994, ter vergelijking, gaf de Unie ongeveer 57 miljard gulden uit aan de structuurfondsen. Daarmee zullen nettobetalers als Nederland en Duitsland, die nu al kreunen over hun bijdrage, nooit instemmen. En ook bij de Zuid-Europese landen die nu vooral profiteren van de fondsen, is het wantrouwen groot. Bovendien is het voor de Oost-Europese landen zelf onmogelijk zoveel geld te ontvangen, want een voorwaarde voor steun uit de structuurpot is dat de overheid geld bijlegt en dat is er niet.

Op landbouwgebied dreigen vergelijkbare problemen. In een land als Roemenië werkt nog eenderde van de bevolking in de landbouw. Als de Europese Unie, die - in weerwil van internationale afspraken binnen de Wereldhandelsorganisatie - haar landbouw stevig subsidieert, het gemeenschappelijk landbouwbeleid zonder meer op Roemenië van toepassing verklaart, zou dat tot enorme uitgaven leiden, zeker als de Westerse agribusiness zich op het land zou storten.

De interne problemen waarvoor de Europese Unie momenteel staat, worden exponentieel vergroot bij de uitbreiding, waarschuwt oud-commissaris Andriessen. Zo is één van de moeilijkheden rond de eenheidsmunt die in 1999 moet beginnen, de verhouding met buitenblijvers als Griekenland. Dat probleem stelt zich in verhevigde vorm als Polen toetreedt. Het vrije verkeer van personen, dat ook in de EU nog niet volledig is gerealiseerd, zou bij uitbreiding tot ongewenste volksverhuizingen kunnen leiden. “Dat is niet een reden om niet uit te breiden”, meent Andriessen. “Wel om er goed over na te denken.”

Maar die fundamentele discussie over de gevolgen van de uitbreiding blijft vooralsnog uit. Zo wordt het Europa dat aanvankelijk bedoeld was voor de zes oprichters, steeds verder uitgerekt zonder dat de structuur grondig verandert. De uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa, waartoe de Europese Unie zich heeft vastgelegd, heeft op deze manier nog het meest weg van een vlucht naar voren.