Europa moet zijn grenzen kennen

Na veertig jaar integratie is de Europese Unie nog steeds geen politieke eenheid. De vijftien lidstaten blijven zo vasthouden aan hun soevereiniteit dat ze hun gezamenlijke politieke ambities niet kunnen waarmaken. Ondanks goede voornemens zal de Top van Amsterdam daar volgens J.H. Sampiemon en W.H. Weenink weinig aan veranderen, met alle gevolgen van dien voor Europa's positie in de wereld.

Het Europa van de Vijftien, de Europese Unie, worstelt met zijn ambities. De Unie wil zich gedragen als een politieke eenheid die haar belangen tegenover concurrenten, verstoorders van de internationale orde en een eventueel vijandige buitenwereld desnoods zelfstandig wil kunnen verdedigen. Tegelijkertijd schrikken de lidstaten terug voor het afstaan van soevereiniteit, een noodzakelijke stap om de gewenste machtspositie te verwerven. Geen lidstaat weet uiteindelijk zijn wantrouwen te overwinnen tegen gezamenlijk handelen.

Geen Verenigde Staten van Europa, wel een gemeenschappelijk beleid op alle terreinen waar Europa zich manifesteert en zijn invloed voelbaar wil maken. Enerzijds ligt het vermogen in het verschiet om de krachten te bundelen, anderzijds wordt de vrijheid om niet mee te doen of desnoods actie onder de vlag van de Unie tegen te houden niet opgegeven. Het Verdrag van Amsterdam zal evenals het Verdrag van Maastricht de sporen dragen van deze onopgeloste tweestrijd.

Het Verenigd Koninkrijk geldt als de belangrijkste blokkade voor het opgeven van soevereiniteit. Maar sinds de regering-Blair zich een tikkeltje meegaander toont dan haar voorgangers, wordt duidelijk dat het verzet niet puur Brits is. De Franse obstinaatheid tegen het afstaan van soevereiniteit ten dienste van een Europese monetaire politiek, opnieuw aangezwengeld door de regering-Jospin, toont dit aan, net zoals overigens de Nederlandse hardnekkigheid bij de verdediging van het uit de Europese pas lopende drugsbeleid of de Duitse volharding om de euro straks zoveel mogelijk identiek te doen zijn aan de aanbeden mark.

De bondsrepubliek van Helmut Kohl is sinds 'Maastricht' de drijvende kracht achter het verwezenlijken van Europa's eenheid. Samenwerking met Frankrijk is daarbij tegelijkertijd Duitslands voorwaarde en doel: de Frans-Duitse as of de Frans-Duitse motor maakte altijd voortgang op het Europese pad mogelijk.

Maar het Duitse verlangen naar verzoening met Frankrijk is van oudere datum. De redenen liggen in de geschiedenis. De Pruisische zege bij Sedan (3 september 1870), die een eind maakte aan het tweede keizerrijk, en de wapenstilstand van Rhetondes (22 juni 1940), die een eind maakte aan de derde republiek, zijn historische mijlpalen in de verhouding tussen Duitsers en Fransen. De jumelage-bordjes aan de gemeentegrenzen, wijzend op de innige verhouding tussen de Duitse stad X en de Franse stad Y, zijn zichtbare tekenen van het verlangen naar duurzame vrede tussen beide naties.

Het Frans-Duitse verdrag van 1963, overeengekomen tussen president De Gaulle en kanselier Adenauer, bezegelde de bijzondere status van de Frans-Duitse samenwerking binnen het zich sinds 1958 verenigende Europa van de Zes. Het Verdrag van Rome was beperkt in zijn uitvoering, maar onbegrensd in zijn percepties en ambities.

De Gaulle, in datzelfde jaar '58 als reactie op de Algerijnse troebelen aan de macht gekomen, koesterde echter andere opvattingen. Hij zag in de Europese samenwerking niet de contouren van een nieuwe staat, eerder het raamwerk waarbinnen Frankrijks leiderschap en Duitslands hervonden economische kracht tot heil van allen zouden samengaan. Maar binnen de constellatie van de slotfase van wat de geleerden wel de korte twintigste eeuw noemen - eindigend met de val van de Muur - was er geen ruimte voor een eigenzinnige Europese politiek.

De Koude Oorlog legde in het Westen het politieke primaat bij de Atlantische Verdragsorganisatie en daarmee bij de Amerikanen. De Gaulle's vertrek in het verlengde van de meirevolte van 1968 leidde naar een minder assertief Frankrijk. Het liberalisme van president Valéry Giscard d'Estaing en het pragmatisme van de socialistische kanselier Helmut Schmidt vonden elkaar in een beweging naar stabilisering van de monetaire verhoudingen binnen Europa die later, in 1991, zijn neerslag zou vinden in het Verdrag van Maastricht. Daarin is onder meer voorzien in de oprichting van een Economische en Monetaire Unie (EMU) en de invoering van een Europese munt als afronding van de inmiddels verwezenlijkte interne markt zonder grenzen.

De omwenteling die zich sinds 1989 in Europa voltrok, scheen ook de NAVO van haar fundamenten te scheuren. De Duitse hereniging noopte toch al tot bezinning op verdergaande Europese samenwerking, en met bemiddeling in de Joegoslavische crisis wilde het verenigde Europa bewijzen dat het ook zonder enige oefening op eigen benen kon staan. De Gemeenschap belastte zich zo met een probleem dat haar krachten ver te boven bleek te gaan.

In het spanningsveld tussen nieuwe kansen en nog niet onderkende gevaren kwam het Verdrag van Maastricht tot stand. Het gaf de route aan waarlangs de nieuwe Unie haar gemeenschappelijke politiek op allerlei terreinen zou verwezenlijken. Haar plannen in de monetaire sfeer waren het meest uitgewerkt. In de bewust intergouvernementeel gehouden sferen van het buitenlandse en veiligheidsbeleid en van de justitiële samenwerking overheerste daarentegen de weerzin van de lidstaten om macht uit handen te geven. De formuleringen zijn zó vaag, dat zij nauwelijks ruimte bieden voor werkelijkgezamenlijk en controleerbaar handelen. Een Maastricht II (nu Amsterdam) moest later soelaas bieden.

Het voorstel van het Nederlandse voorzitterschap om straks zoveel mogelijk besluiten gemeenschappelijk - met meerderheid van stemmen - te nemen moet worden begrepen als een poging de impasse te doorbreken. Het wordt niet al te vaak hardop gezegd, maar alvorens er van een echte Europese politiek kan worden gesproken, moet er de mogelijkheid worden geschapen om dwarsliggers te overstemmen. De langzaamste in de karavaan mag niet het tempo bepalen.

Het is een speling van het lot dat opnieuw een Nederlandse regering op een cruciaal moment leiding moet geven aan de Europese eenwording. De top van Amsterdam heeft de taak de Europese Unie te stroomlijnen om uitbreiding naar het oosten mogelijk te maken. Maar 'Amsterdam' zal vooral inzicht verschaffen in de rol die Europa wil spelen in een wereld waarin de Verenigde Staten steeds meer en steeds openlijker de status van enige supermogendheid voor zich opeisen en de politieke en economische regels bepalen. Opmerkelijk genoeg gaat het Europese debat eraan voorbij dat het Europa van de verzorgingsstaten de VS niet kan volgen in de globaliseringswedloop, en dat Aziatische landen met de informatica-revolutie aan de haal gaan.

Ook tijdens het vorige Nederlandse voorzitterschap, zes jaar geleden, werd Europa met zijn plaats in de wereld geconfronteerd. De landen van de Europese Gemeenschap hadden zich onder Amerikaanse bescherming in alle rust voorspoedig kunnen ontwikkelen en waren nog niet klaar zich gezamenlijk als politieke macht aan de wereld te presenteren. Van hun kant achtten de Amerikaanse bondgenoten het moment aangebroken dat het nieuwe Europa zich op alle terreinen als volwaardige - maar gehoorzame - partner zou ontwikkelen. Het idee zich internationaal te ontplooien werd in Europa wel als opwindend ervaren.

In grote haast werd in december 1991 tijdens de topconferentie van Maastricht de tot dan toe geldende Europese Politieke Samenwerking opgewaardeerd tot een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, waarvoor de Europese Raad van staats- en regeringsleiders “de beginselen en richtsnoeren” vastlegt. Een “gemeenschappelijk defensiebeleid” werd in het vooruitzicht gesteld en de West-Europese Unie (WEU), een in 1954 opgerichte defensieorganisatie van inmiddels tien landen, werd gekarakteriseerd als een “integrerend deel van de ontwikkeling van de Europese Unie”. De EU kan de WEU “verzoeken” besluiten en maatregelen van de Unie uit te werken en uit te voeren die gevolgen hebben op defensiegebied.

De praktijk bleek al spoedig weerbarstig. Dat kwam voor een belangrijk deel door de snel escalerende burgeroorlogen in voormalig Joegoslavië - een vuurproef die de nieuwe Europese Unie met de vrijwel onzichtbare WEU niet wist te doorstaan. De crisis leidde uiteindelijk tot een wederopstanding van de NAVO en hernieuwd engagement van de Amerikanen, die, zoals een Franse diplomaat dat tot zijn verdriet moest vaststellen, “de show stalen”.

Die ervaring was zo overweldigend dat de regering in Parijs tot een koerswijziging besloot. Ze toonde zich bereid terug te keren in de militaire organisatie van de NAVO, waarvan de Gaulle zich in 1966 had losgemaakt. Binnen het Atlantisch bondgenootschap bedong Parijs vervolgens wel een zelfstandige rol voor de Europese partners, die vorig jaar op de Berlijnse NAVO-top werd bezegeld. De Europeanen mogen bij operaties waaraan de Amerikanen niet willen deelnemen in WEU-verband gebruik maken van NAVO-wapens en -uitrusting mits Washington daarvoor toestemming geeft. Het gaat hierbij vooral om vredeshandhaving, de zogeheten Petersberg-taken.

Dit concept heeft de Europese Unie tot nieuwe discussies geïnspireerd over de vraag hoe nauw EU en WEU met elkaar verbonden moeten zijn en of het woord “verzoeken” uit het Verdrag van Maastricht niet veel te vrijblijvend is.

Het zou beter zijn als de EU de WEU “opdracht kan geven” militaire operaties uit te voeren, vinden landen als Frankrijk, Duitsland en ook Nederland. Parijs en Bonn willen, gesteund door onder andere Den Haag, via een 'stappenplan' op termijn EU en WEU zelfs in elkaar laten opgaan. Dit gaat andere lidstaten - met het Verenigd Koninkrijk voorop - veel te ver, al was het maar omdat het de Verenigde Staten tegen de haren zou instrijken (wat dezen overigens ook echt zo zouden ervaren, beaamde een Amerikaanse diplomaat onlangs). Het eindbod van voorzitter Nederland is nu: de EU “zal gebruik maken van de WEU om besluiten uit te werken en uit te voeren”. Of dit de tegenstanders van vervlechting tevreden kan stellen is de vraag. De top in Amsterdam zal op dit punt dus slechts een mager resultaat laten zien.

Hetzelfde geldt voor de buitenlandse politiek. Om onder het verstikkende regime van de unanimiteitsregel uit te komen, die op dit terrein van toepassing is en initiatieven in de kiem smoort, hebben Bonn en Parijs zich sterk gemaakt voor 'flexibiliteit', ofwel 'coöpération renforcée', ofwel 'constructieve onthouding'.

Het zijn begrippen die het mogelijk moeten maken dat de avant garde van de Europese Unie zich profileert zonder op weigerachtige lidstaten te hoeven wachten. Maar het idee dreigt zijn kracht te verliezen door de uitdrukkelijke wens van onder andere de Britse regering om per geval met unanimiteit van stemmen te besluiten over de toepassing van de flexibiliteits-regel.

Misschien dat de benoeming van een (ambtelijke) 'meneer Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid' in het Verdrag van Amsterdam nog voor enige Europese profilering kan zorgen. Het is de vraag of deze, in het Frans met Monsieur PESC aangeduide, functionaris zelfs maar kan dienen als het centrale Europese telefoonnummer voor buitenlandse politiek waaraan Washington zoveel behoefte zegt te hebben.

Bij het ontstaan van een nieuw veiligheidssysteem in Europa met een binnenkort uit te breiden NAVO, ligt de Europese Unie achterop, gehavend door Bosnië en gehandicapt door uiteenlopende opvattingen over het gezamenlijk belang. Exemplarisch was onlangs de weigering van Frankrijk en een aantal andere EU-landen deel te nemen aan de jaarlijkse veroordeling van de situatie van de mensenrechten in China, dit tot verbijstering van het Nederlandse voorzitterschap.

De verkiezingsuitslag in Frankrijk heeft de zaken op scherp gesteld: niet tussen de 'oude kernlanden' en Groot-Brittannië, zoals verwacht, en niet over het buitenlandse en veiligheidsbeleid of over de bestrijding van drugs en illegale immigratie. De veelbezongen as die Bonn met Parijs heet te verbinden, staat plotseling onder zware druk.

Sinds de val van de Berlijnse Muur zijn functies in de Europese machinekamer omgedraaid: aan de volgzame houding die de Duitsers in het proces van Europese integratie tegenover de Fransen aan de dag hebben gelegd, kwam met de Duitse eenheid een einde. Nu zijn het, zo onderstreept een hoge diplomaat in Parijs, eerder de Fransen die gedwongen zijn te volgen.

De tweekamp der giganten, waarbij de rest van de Unie gefascineerd toekijkt en waarin Nederland scheidsrechter probeert te zijn, speelt zich af op onverkend terrein: de chronische en massale werkloosheid die in grote delen van Europa de maatschappelijke cohesie aantast. De Duitsers, gehecht aan hun harde mark, zochten lange tijd de oplossing in monetaire stabiliteit als garantie voor economische groei en banen. De vervlechting op de wereldmarkt en de Duitse angst voor het inflatiespook legden dat dwingend op. De rest van Europa knikte instemmend, nog altijd onder de indruk van Duitslands vroegere economische prestaties.

De verschijning van Jospin heeft de lang bewaarde consensus doorbroken. De nieuwe Franse premier wil resultaten op korte termijn en hij grijpt naar instrumenten die al op de schroothoop van het sociaal-economische beleid waren geworpen. Zijn partijgenoten elders in Europa blijken gefascineerd. Ze weten beter, maar de roos in de vuist maakt nog altijd warme gevoelens in hen wakker. Bovendien heeft Jospin aangetoond dat sociale bewogenheid nog niets van haar electorale attractie heeft verloren. De SPD, die volgend jaar de verkiezingsstrijd met Kohl moet aangaan, is al voor Jospin gevallen.

Wat 'Amsterdam' ook zal opleveren, de kloof tussen Europese ambities en nationale zorgelijkheid zal niet worden overbrugd. Als straks de Unie het gesprek met de landen van Oost-Europa over toetreding voert, zullen vele diplomatenkoffertjes worden meegetorst waarvan de inhoud de kandidaat met een scala van mogelijkheden zal confronteren. Wilt U meer of minder samenwerking en op welk terrein?, lijkt de eerste vraag te worden. Vervolgens kan de aangesprokene zich vervoegen bij het tafeltje van zijn keuze. Het zal zijn alsof hij een Nederlands belastingformulier invult: als u bij 1 kiest voor b, kunt u direct doorgaan naar 8 c en de tussenliggende vragen overslaan.