Holbrooke zint op 'big push' met NAVO op Cyprus

Madeleine Albright, de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, heeft de veiligheid in de Europese regio hoog op haar prioriteitenlijstje geplaatst.

Na eerst het beleid inzake Bosnië een nieuwe impuls te hebben gegeven, stelde zij vorige week Richard Holbrooke aan als haar gezant voor de kwestie-Cyprus. In beide gevallen is sprake van een tijdbom en in beide gevallen zijn volgens Albright “vitale Amerikaanse belangen” in het geding. In Bosnië loopt eind juni volgend jaar het mandaat van de 'Stabilization Force' (SFOR) af. Voor die tijd moet worden beslist of een langere militaire presentie noodzakelijk is. Op Cyprus is de spanning opgelopen door het plan van de regering om in mei 1998 luchtafweerraketten te plaatsen. De Grieks-Cyprioten beschouwen de plaatsing als een defensieve maatregel om het luchtoverwicht van Turkije te neutraliseren. Turkije reageerde met het dreigement Cyprus te zullen bombarderen wanneer “dat nodig is om de Turks-Cyprische gemeenschap te beschermen”.

Zal de aanstelling van Holbrooke leiden tot de diplomatieke doorbraak die een eind maakt aan de nu al 23 jaar durende verdeling van Cyprus? Zijn benoeming markeert in elk geval het grote belang dat Washington hecht aan een oplossing van de slepende crisis op het eiland. “We schuiven onze taaiste onderhandelaar naar voren”, aldus woordvoerder Nicolas Burns van het Witte Huis.

Holbrooke's reputatie als succesvol onderhandelaar - hij was de 'architect' van het akkoord van Dayton dat voorzag in een vredesregeling voor het conflict in Bosnië-Herzegovina - wekt verwachtingen. Zal hij in staat zijn een Cypriotische variant op 'Dayton' tot stand te brengen?

De benoeming van Holbrooke komt niet helemaal uit de lucht vallen. Onmiddellijk na de ondertekening van het akkoord van Dayton, in december 1995, verklaarde hij al: “We intend to make 1996 the year of the big push on Cyprus”. De urgentie van een politieke oplossing werd nog eens onderstreept door een reeks incidenten. Zo vielen in de door de VN-troepenmacht UNFICYP bewaakte bufferzone tussen de Grieks- en de Turks-Cyprioten vorig jaar zelfs doden bij wat gezien werd als de ernstigste uitbarsting van geweld sinds de deling van het eiland in 1974. En dezelfde Holbrooke onthulde dat zonder Amerikaanse druk een Grieks-Turks geschil om een onbewoond rotseilandje in januari 1996 bijna tot een gewapend conflict tussen de twee NAVO-bondgenoten had geleid.

Nu, anderhalf jaar later, zijn er drie factoren die de kans op een doorbraak vergroten: het diplomatieke gewicht dat de VS in de onderhandelingen inbrengen, de komende onderhandelingen over de toetreding van Cyprus tot de Europese Unie (EU), en - paradoxaal genoeg - de dreiging van de plaatsing van de raketten.

Terwijl er alle reden is de kwestie-Cyprus op de Europese agenda te zetten als een potentiële bedreiging voor de regionale vrede en veiligheid, laat Europa opnieuw het initiatief aan de Amerikanen. Washington houdt zich sinds 'Dayton' intensiever bezig met het probleem-Cyprus en de relatie Ankara-Athene. Holbrooke verweet de EU in februari vorig jaar nog dat zij tijdens de Grieks-Turkse crisis over het rotseilandje had zitten slapen.

Tegelijkertijd bieden de onderhandelingen over mogelijke toetreding van Cyprus tot de EU volgens Washington een buitenkans: ze kunnen als hefboom dienen om de hereniging van het eiland dichterbij te brengen. Eind vorig jaar schreef president Clinton het Congres dat de incidenten in de loop van 1996 de onhoudbaarheid van de status-quo en de noodzaak van een diplomatieke oplossing onderstreepten.

De vraag is nu, na de benoeming van Holbrooke, met welke beleidsvoorstellen de big push wordt ingevuld. Het Amerikaanse beleid ontwikkelt zich niet in een vacuüm. Aangenomen mag worden dat Washington deels aansluiting zoekt bij de benadering die in VN-verband wordt gevolgd, en zich deels zal laten inspireren door de ervaringen opgedaan met het Dayton-akkoord.

Binnen de VN bestaat al jaren zorg over de “excessieve niveaus van de militaire strijdkrachten en bewapening op Cyprus en de uitbreiding en modernisering ervan”. In juni 1996 schreef de toenmalige secretaris-generaal van de VN, Boutros-Ghali: “Met meer dan 30.000 Turkse en 4.500 Turks-Cypriotische troepen en ongeveer 20 procent van het gebied gereserveerd voor militaire doeleinden, blijft het noordelijke deel van Cyprus een van de meest gemilitariseerde gebieden in de wereld.”

De Veiligheidsraad heeft herhaaldelijk verklaard de status-quo op het eiland “onaanvaardbaar” te vinden. Hij heeft de partijen opgeroepen tot een reeks “vertrouwenwekkende maatregelen” om met name de spanning rond de bufferzone in te tomen. Ook is aangedrongen op een algehele demilitarisering van het eiland, inclusief de terugtrekking van “niet-Cypriotische strijdkrachten” en een verbod op militaire vluchten in het luchtruim boven Cyprus. Ondertussen bereidt de speciale VN-gezant voor Cyprus directe besprekingen voor tussen de leiders van de beide gemeenschappen op Cyprus, die volgende maand in New York moeten plaatsvinden.

In hoeverre zal Holbrooke hierbij aansluiting zoeken? De VN baseerde haar aanpak op de 'Set of Ideas' uit 1992, waarin hoofdlijnen voor een vredesregeling waren opgenomen. Deze gingen onder andere uit van het behoud van de staatkundige eenheid van Cyprus als een federale republiek, bestaande uit twee politiek gelijkwaardige gemeenschappen. De 'Set of Ideas' omvatte verder constitutionele en territoriale regelingen, en, tenslotte, bepalingen inzake de terugkeer van ontheemden uit beide gemeenschappen en de economische ontwikkeling.

Deze uitgangspunten komen sterk overeen met het akkoord van Dayton, dat zowel een militaire als civiele component bevat. Er is echter één groot verschil: waar 'Dayton' voorziet in de mogelijkheid van het aangaan van “speciale banden met naburige landen”, sluit de 'Set of Ideas' enige relatie met een ander land, opdeling of afscheiding nadrukkelijk uit.

Aangenomen mag worden dat Holbrooke zal vasthouden aan deze hoofdlijnen. Maar in de sfeer van de uitvoering van de overeen te komen bepalingen zou hij wel eens een andere weg kunnen inslaan en kunnen gaan voortborduren op 'Dayton'. Begin dit jaar werd in Washington reeds gespeeld met de gedachte op Cyprus een internationale troepenmacht - wellicht onder auspiciën van de NAVO - in te stellen die desnoods gewapenderhand de beide gemeenschappen uit elkaar kan houden.

Dit model doet sterk denken aan de 'Stabilization Force' die in Bosnië toeziet op de naleving van 'Dayton'. Een dergelijke eenheid zou de aanwezigheid van het Turkse leger op het eiland overbodig maken en zou, zo wordt gespeculeerd, zelfs Turkse en Griekse eenheden kunnen gaan omvatten.

De komst van zo'n troepenmacht zou een demilitarisering van Cyprus mogelijk maken, het vertrek van de VN-vredesmacht betekenen, en de NAVO andermaal de kans geven het politieke belang van 'nieuwe missies' te onderstrepen. Holbrooke zal opnieuw een krachttoer moeten verrichten om binnen een termijn van amper tien maanden een politieke regeling tot stand te brengen voor een conflict dat anders tot een uitbarsting dreigt te komen.