'Rechtspraak in EU is een exportartikel'

Op de komende Europese top van Amsterdam staan ook politie en justitie op de agenda. Het ene land wil harmonisatie van de strafmaat voor delicten, het andere is tevreden met wederzijdse erkenning van elkaars optreden, een derde verzet zich tegen vrij verkeer van burgers die niet uit de EU komen. De nationale gevoeligheden zijn groot, evenals de geheimzinnigdoenerij.

DEN HAAG, 10 JUNI. Aanbieders van telecommunicatiediensten moeten van de Europese Unie voorzieningen treffen voor het aftappen van telefoongesprekken, faxverkeer en elektronische post. Dit geldt niet alleen ten behoeve van de politie of de inlichtingendiensten maar ook voor douane, fiscus of immigratiediensten. De ministers van de Europese Unie namen dit verstrekkende besluit begin 1995 in het geheim en zonder dat er een parlement aan te pas kwam. Toch ging het om controles op het berichtenverkeer die op één lijn staan met de aftapbevoegdheden van de FBI in de Verenigde Staten.

Anders dan in Europa doorliepen de aftapmaatregelen in Amerika het hele democratische proces, inclusief een open en publiek debat. Het duurde trouwens achttien maanden voordat de Europese aftapresolutie zelfs werd bekendgemaakt, aldus de hoogleraar in het recht van de internationale organisaties Deirdre M. Curtin. In haar Utrechtse oratie vroeg zij eerder dit jaar aandacht voor dit geval omdat er twee belangrijke lessen uit zijn te trekken: Het nieuwe Europa van het Verdrag van Amsterdam behelst méér dan alleen de euro; ook op het gebied van de interne veiligheid bestaat het streven naar een meer volmaakte eenheid. Europol is daarvan tot dusver het meest spraakmakende voorbeeld, maar vlak ook immigratiekwesties niet uit. De groeiende samenwerking op het gebied van politie en justitie - de 'derde pijler' van het Verdrag van Maastricht - voltrekt zich goeddeels in een democratisch gat. Curtin: “Het voorbeeld van de telecomtap is een goede illustratie hoe een belangrijke en gevoelige kwestie met verstrekkende gevolgen voor de burgerlijke vrijheden in feite wordt onttrokken aan het publiek domein van de politieke discussie”. De besluitvorming door de raad van ministers geschiedt op deze terreinen niet alleen achter gesloten deuren en zonder directe controle door een parlement, maar wordt ook voorbereid door wat Curtin betitelt als een “enorm circus” van ambtelijke comités. Veel belangrijke besluiten worden daar in feite voorgekookt en komen als zogeheten A-punten op de agenda van de minister. Daar worden ze in de woorden van Curtin “automatisch aangenomen, zonder inhoudelijke discussie”.

De bemoeienis van 'Europa' met politie en justitie begon op 5 december 1977 tijdens een déjeuner bij de koning der Belgen. Daar toverde de toenmalige Franse president Giscard d'Estaing een niet geringe sinterklaassurprise tevoorschijn voor zijn (toen nog acht) mederegeringsleiders in de Europese Raad. Hij lanceerde het denkbeeld van een “espace judiciaire européenne”, een Europese ruimte van het strafrecht. Deze zou in eerste instantie gestalte moeten krijgen door een soepele uitleveringspraktijk van verdachten tussen de landen van de Europese Gemeenschap. Dit op zijn beurt impliceerde een elementaire harmonisering van strafbepalingen binnen Europa.

In 1980 waren de eerste afspraken gereed voor de plechtige ondertekening in Rome. De Italianen hadden er zelfs een speciale medaille voor geslagen. Maar die konden ze weer opbergen. De toenmalige Nederlandse minister van Justitie, De Ruiter, gooide roet in het eten. Op de valreep hield hij het verdrag tegen met het argument dat dit de strafrechtelijke samenwerking binnen de veel bredere (en minder politieke) Raad van Europa doorkruiste. Veel vrienden maakte hij zich daar niet mee, maar op zichzelf had hij het niet slecht gezien: het acquis van de Raad van Europa - een hele serie verdragen op gebieden als uitlevering en confiscatie - vormt nog steeds de harde kern van de strafrechtelijke samenwerking binnen de Europese Unie. De Raad van Europa voorziet bovendien in een bovennationale vorm van rechterlijke controle op politie en justitie in de vorm van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Het probleem is alleen dat niet alle EU-Lidstaten het hele pakket van de Raad van Europa hebben geratificeerd.

Een belangrijk dilemma in Amsterdam wordt volgende week of de Europese Unie het moet zoeken in harmonisering van de wetgeving, dan wel zich voorlopig zou moeten beperken tot praktische samenwerking tussen de lidstaten. Harmonisatie, met name van de strafmaat voor delicten, blijft een wens van Frankrijk, daarin bijgevallen door Spanje. De socle commun heet dat in het EU-jargon: binnen een bepaald aantal jaren moet de Unie komen tot inhoudelijke harmonisatie op het gebied van ernstige misdrijven, inclusief drugs (Frankrijk) en terrorisme (Spanje).

De Scandinavische landen, het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk en Nederland verzetten zich met klem tegen deze benadering. Met name de Scandinaviërs vinden wederzijdse erkenning van elkaars optreden voldoende. Praktische samenwerking is al moeilijk genoeg. Zo gaat in justitiële kring een verhaal over Italië dat het Verenigd Koninkrijk om uitlevering vroeg van de chauffeur van Toto Riïna. Diens verklaring was nodig om het bewijs tegen de mafia-hoofdman rond te krijgen. Maar de Britten weigerden dat. Iemand rondrijden is geen misdaad, luidde de verklaring. Een gemeenschappelijke formule voor de bestraffing van 'deelname aan een criminele organisatie' moet dergelijke verschillen tussen de lidstaten straks uitwissen.

Nederland maakt zich in Amsterdam sterk voor incorporatie van het Akkoord van het Schengen binnen de EU. Dit voorziet in opheffing van de persoonscontroles aan de binnengrenzen met een aantal compenserende maatregelen, waaronder een gezamenlijk computersysteem van de aangesloten landen voor gezochte personen en ongewenste vreemdelingen. Regeling van het vrije personenverkeer door de EU wordt steeds maar vooruitgeschoven.

Het knelpunt is een verdrag over de buitengrenzen dat is vastgelopen op de positie van Gibraltar. Het eigenlijke probleem is dat Groot-Brittannië het vrije verkeer alleen wil toestaan voor EU-burgers, maar de controle voor andere ingezetenen wil behouden. Dat is vrij gemakkelijk te realiseren op een eiland, maar het is niet geschikt voor het vasteland. Dit heeft het vrije verkeer in feite al gerealiseerd met behulp van de Schengen-formule. Institutioneel gezien draagt Schengen echter de sporen van een ad-hoc-constructie.

Beide problemen zijn in één klap op te lossen door Schengen op te nemen in de EU. Vanwege Groot-Brittannië kan dit alleen wanneer het beginsel van de 'flexibiliteit' wordt aanvaard in het Verdrag van Amsterdam. Dat betekent dat niet alle EU-lidstaten hoeven mee te doen. Schengen zou van die flexibele benadering het eerste voorbeeld kunnen zijn. Over het beginsel bestaat naar het heet “verregaande consensus”, maar de praktische uitwerking levert enorme complicaties op. Ook zijn grote spanningen te verwachten met Noorwegen en IJsland, waarmee 'Schengen' net een speciale samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten. Deze twee landen zijn geen lid van de Europese Unie.

Het politieke topoverleg heeft de laatste jaren een eigen dynamiek gegeven aan het beraad binnen de derde pijler. “Maakt u zich geen zorgen, wij houden de rug recht”, verzekerde minister Sorgdrager (Justitie) in november 1994 de Tweede Kamer. De Kamer maakte zich zorgen over de uitbreiding van het takenpakket van de embyronale politiedienst Europol, vooruitlopend op een behoorlijke regeling. Maar in december 1994 ging premier Kok op de Europese raad van regeringsleiders in Essen toch akkoord met de toevoeging van nieuwe taken aan de politiedienst. De regeringsleiders hebben de neiging harder te lopen dan hun vakministers, verklaarde minister Sorgdrager onlangs in een vraaggesprek met deze krant.

Zal de Top van Amsterdam zijn eigen verrassingen brengen? De Nederlandse Vereniging VluchtelingenWerk waarschuwt dat “het Verdrag van Amsterdam de deur naar Europa feitelijk voor vluchtelingen zal sluiten”. Een principieel niet onbelangrijk punt levert het besluit waarin wordt uitgesloten dat onderdanen van het ene EU-land ooit politiek asiel kunnen aanvragen in een andere lidstaat van de Unie.

Andere waarnemers zijn bezorgd dat Nederland straks wordt verplicht minimumstraffen in te voeren voor bepaalde (drugs)delicten - hoewel dat hier principieel pleegt te worden afgewezen als een blijk van wantrouwen in de onafhankelijke rechter.

“Recht is een exportartikel”, zei de vorige Franse minister van Justitie begin april op de televisie.