Markt en overheid moeten uit elkaar blijven

Heldere keuzes tussen publiek en privaat ondernemen zijn nodig, vindt Job Cohen. Te gemakkelijk wordt verondersteld dat hybride organisaties altijd beter werken.

Overheidsorganisaties ontwikkelen steeds meer marktactiviteiten. Dat is een gevolg van de enorme overheidsbezuinigingen van de afgelopen decennia, die men door marktactiviteiten hoopt te compenseren. Het komt ook door de verzelfstandiging van overheidsdiensten, die in het kader van hun grotere autonomie allerlei marktmogelijkheden zien.

Deze overheidsorganisaties concurreren daarbij nogal eens met private marktpartijen. De voorbeelden zijn bekend: VSN (streekvervoer) verricht touringcardiensten en koopt taxibedrijven, electriciteitsbedrijven verkopen energiebesparingsapparaten, sociale werkplaatsen verkopen producten op de markt, het ABP richt een private verzekeringspoot op, gemeentelijke groendiensten halen opdrachten binnen voor onderhoud van particulier groen, (hoger) onderwijsinstellingen verrichten contractonderwijs en -onderzoek. Kenmerkend voor al deze organisaties is hun publieke taak waarnaast, soms ter uitvoering daarvan, marktaktiviteiten worden ontwikkeld.

Deze combinatie van taken kan gemakkelijk leiden tot oneerlijke concurrentie. De overheid kan immers met publieke middelen marktactiviteiten ontwikkelen, terwijl zij ook nogal eens belastingvoordelen heeft. Ondernemersorganisaties hebben dan ook bezwaar aangetekend tegen deze onwikkeling, wat voor het kabinet aanleiding is geweest om een werkgroep onder mijn leiding in de stellen. Deze heeft onlangs advies uitgebracht. In NRC Handelsblad van 22 april heeft prof. dr. R.J. in 't Veld daar een kritische en tegelijk verleidelijke beschouwing aan gewijd. Die vraagt om een reactie.

Uitgangspunt van de werkgroep was dat er sprake moet zijn van 'gelijke monniken, gelijke kappen', wanneer overheidsdiensten zich op de markt begeven. Dit is nu niet het geval. Zo kan er een verschil zijn in fiscale behandeling (overheidsdiensten betalen geen vennootschapsbelasting) en in de toegang tot arbeid en kapitaal (bijvoorbeeld door de beschikbaarheid van goedkoop kapitaal) en afzetmarkten (klantenbestanden, imago). Verder is er een 'pettenprobleem' wanneer de overheidsdienst een taak van openbaar gezag (het verlenen van milieu- of kabelvergunningen) combineert met marktactiviteiten (het verrichten van milieukeuringen of zelf optreden als uitzendgemachtigde).

Deze ongelijkheden kunnen niet worden opgeheven door alleen maar nadere regels te stellen. Verstandiger is om publieke taken en marktactiviteiten zo veel mogelijk te scheiden omdat er bij gemengd publieke-private (hybride) organisaties nooit een gelijk speelveld voor private activiteiten zal zijn. Hoe goed je ook 'Chinese muren' bouwt, bij één bedrijf met aparte publieke en private poten, zal altijd kruisverkeer mogelijk blijven, waardoor 'moeder' en 'dochter' elkaar de bal kunnen toespelen. In 't Veld vindt dat juist aantrekkelijk. Hij richt zijn pijlen daarom op dat centrale uitgangspunt van het advies.

De werkgroep heeft meteen gezegd dat het niet in alle gevallen mogelijk of wenselijk is om de hoofdregel van scheiding toe te passen. Soms vereist de publieke taak werken op de markt in concurrentie met derden. Dat geldt bijvoorbeeld voor sociale werkplaatsen. Een andere uitzondering ligt bij allerlei vormen van wetenschappelijk onderzoek, daar is het juist de combinatie van veelal publiek gefinancierd onderzoek met privaat gefinancierde toepassingen die tot meerwaarde kan leiden. In die situaties moet er vooral voor gezorgd worden dat de concurrentiecondities op de markt zoveel mogelijk gelijk zijn.

In 't Veld vindt dat ook. Zo wil hij, net als de werkgroep, vennootschapsbelasting laten betalen als publieke organisaties met derden concurreren. Hij is tegen gedwongen winkelnering in dergelijke omstandigheden en wil de mededingingsregels op publiek-private organisaties van toepassing laten zijn. Maar een rigoreuze scheiding tussen publiek en privaat zoals de werkgroep wil, gaat hem veel te ver. Hij denkt oneerlijke concurrentie door hybride organisaties met regels te kunnen ondervangen, en gelooft dat hybriditeit zulke goede vruchten afwerpt dat met zo'n scheiding niet alleen het badwater wordt weggegooid, maar ook hele fraaie kinderen.

De vraag waar het op aan komt is deze: is er gelijkwaardigheid tussen enerzijds de tucht van de markt, afgedwongen door mededingingsregels, en anderzijds de tucht van de verantwoordingsstructuur die voor hybride organisaties geldt? Volgens In 't Veld is er geen essentieel verschil. Ook de private speler kan zijn machtspositie op één markt misbruiken op een andere markt, waar volledige concurrentie heerst.

De 'checks and balances' tegen machtsmisbruik zijn voor beide systemen echter niet gelijk. Bij de multi-productonderneming waar In 't Veld naar verwijst, geldt het mededingingsrecht. Voor iemand met een machtspositie op één markt geldt een verbod tot misbruik daarvan elders, hij mag geen winst op het ene terrein overhevelen naar andere activiteiten. Er mag niet 'gedumpt' worden. Maar op publieke spelers hebben die regels minder vat. In principe kan alleen worden opgetreden tegen overheidsondernemingen voorzover zij vrije handelingsruimte hebben, dus alleen voorzover zij als private ondernemers optreden. De regels voor hybride organisaties hebben daarentegen geen of onvoldoende normen, laat staan een verantwoordingsstructuur, tegen oneerlijke concurrentie. Zo kennen de recente aanwijzingen voor zelfstandige bestuursorganen uitgebreide richtlijnen voor de sturing en verantwoording voor hun publieke taken, maar geen normen voor nevenactiviteiten. Er is geen toerekening van de kosten voor publieke en private activiteiten nodig en er wordt ook niets gezegd over 'pettenproblemen'. Het is dan ook te makkelijk om te zeggen dat hybride organisaties onder de huidige regels tegen oneerlijke concurrentie kunnen vallen. Hybriditeit leidt tot een vacuüm in de verantwoordingsstructuur.

In 't Veld voert ook aan dat hybride organisaties goed zijn voor ons allemaal. Door publieke taken te combineren met marktactiviteiten zouden publieke taken efficiënter worden verricht. Voor overheidsorganisaties is het nuttig om ook voor de markt te werken en de tucht daarvan te voelen. Zelfs als hij daarin gelijk heeft (waar ik overigens niet helemaal van overtuigd ben) is dat nog niet de enige manier om een betere dienstverlening te bereiken. Je kunt een overheidstaak, om een alternatief te noemen, ook onder concurrentie plaatsen. Of, bij een afgebakend takenpakket, een zeer ruime handelingsvrijheid geven. Waarom is voor een cultuurverandering in het publieke domein de hybride organisatie het dwingende recept?

Tegen hybride organisaties kan bovendien worden aangevoerd dat ze van twee walletjes kunnen eten en zo van twee werelden genieten: de zekerheden van het publieke domein (continuïteit) en de vrijheid van de markt (autonomie). Een maximale publieke prestatie kan daarbij een maximale private prestatie in de weg zitten. En vice versa. Hybriditeit heeft verder het risico dat de belastingbetaler ongevraagd in ondernemersrisico's wordt betrokken (het energiedistributiebedrijf NUON in Sport 7!). Hybride organisaties zijn onhelder. Je weet niet waar de winsten of verliezen terecht komen: in de private of in de publieke sector.

Waar In 't Veld kiest voor 'ja, mits', kiest de werkgroep uitdrukkelijk voor 'nee, tenzij'. Er is niet klakkeloos aangenomen dat er wel synergie zal bestaan tussen het mixen van publiek en privaat. Het is veel te gemakkelijk om een cultuur-praatje te houden dat contact met de markt zo goed is voor publieke prestaties.

In 't Veld verwijt het kabinet in zijn stuk inconsistentie in zijn omgang met publiek-private mengvormen, en hij wijst erop dat er bij technologie weer wel naar joint-ventures wordt gestreefd. Maar dat spoort juist met de erkenning van de werkgroep dat hybriditeit op dit gebied meerwaarde heeft. Ook hier spreekt die meerwaarde niet vanzelf, maar moet deze met kracht van argumenten moet worden aangetoond.

Op In 't Velds argument dat ook het toekennen van belastingvoordelen aan bedrijven hybriditeit in de hand werkt, wil ik antwoorden dat belasting-uitgaven een normaal sturingsinstrument zijn. Waar het om gaat is, dat er geen exclusief toegekende rechten zijn op toegang tot de markt. In een markteconomie met overheidsinvloed is er altijd sprake van publieke interventies, maar dat heeft met ons onderwerp nauwelijks meer te maken.

De Werkgroep Markt en Overheid vindt dat de beste waarborgen voor gelijke concurrentiecondities in een scheiding van private en publieke activiteiten liggen. Dat dwingt tot heldere keuzes: òf voor publieke, òf voor private voorziening. Aan beslissingen om van publiek naar privaat om te schakelen (of vice versa) staat deze regel niet in de weg. En als de combinatie van publiek en privaat aantoonbaar meerwaarde oplevert, kan daartoe worden besloten.

Dat is beter dan voetstoots aannemen dat er altijd winst ligt in hybriditeit. Want dat legt de macht bij de hybride organisaties, en niet waar hij hoort: bij de politiek.