Grondwet verzette zich niet tegen verplaatsen regering

Volgens Nanda van der Zee is Wilhelmina in 1940 eigenmachtig en in strijd met de grondwet naar Londen vertrokken. Harry van Wijnen vindt deze beschuldiging volstrekt ongefundeerd.

De Parlementaire Enquête Commissie hechtte geen geloof aan de zuiverheid van Gerbrandy's oorlogsherinneringen, maar voor zijn proza had hij op z'n minst een speciale vermelding verdiend. De commissie vond dat Gerbrandy zijn rol in de meidagen van 1940 mooier voorstelde dan zij uit haar onderzoek naar de gebeurtenissen kon achterhalen, maar de 'Londense oorlogspremier' had zich tenminste in geschrifte verantwoord - als enige. Zijn verhaal (Eenige hoofdpunten van het Regeeringsbeleid in Londen, Rijksuitgeverij Den Haag, 1946) leest ook vijftig jaar na dato nog als een verkorte schelmenroman. Het handelt over de ministerraad die onmiddellijk na de Duitse inval in het ministerie van Economische Zaken aan de Bezuidenhoutseweg bijeen komt en drie dagen onafgebroken delibereert over de vraag of het kabinet moet blijven (en de kans loopt in gevangenschap te raken) dan wel vluchten (om de zelfstandigheid van Nederland in het buitenland veilig te stellen en de strijd van daaruit voort te zetten).

Gerbrandy, dan nog minister van Justitie, komt drie dagen niet uit de kleren en bedenkt het ene plan na het andere, terwijl jonkheer De Geer, de minister-president, even bang als koppig vasthoudt aan zijn prozaïsche dagelijkse gewoontes. Om vijf uur 's middags houdt hij het voor gezien, groet zijn collega's beleefd en gaat naar huis, omdat hij thuis wil slapen. “Ondanks sterke aandrang op hem uitgeoefend was de heer De Geer niet bereid met de andere Ministers in het gebouw an het Bezuidenhout te blijven”, aldus Gerbrandy, die 's nachts in de kelders van het ministerie bivakkeert en met zijn collega's telkens veranderende vluchtschema's uitbroedt.

Volgens de Enquêtecommissie waren de plannen die Gerbrandy in zijn Verantwoording beschreef minder concreet geweest dan de Friese mannetjesputter zich meende te herinneren, maar hij had onmiddellijk na de inval plannen beraamd, misschien niet in de ministerraad, maar dan toch in de marge van de ministerraad. Officieel dan wel officieus, Gerbrandy had in elk geval vóór de vlucht van koningin Wilhelmina (13 mei) al voorgesteld met de regering uit Den Haag te vertrekken. Dat logenstraft de 'onthulling' van de historica Nanda van der Zee, volgens wie koningin Wilhelmina buiten overleg met het kabinet naar Engeland is vertrokken, als gevolg waarvan de ministers zich gedwongen zouden hebben gevoeld haar naar het buitenland te volgen.

Staatsrechtelijk is de vraag of het kabinet-De Geer tevoren was ingelicht over de vlucht van koningin Wilhelmina op 13 mei 1940 uit bezet Nederland naar Engeland, niet relevant. Kabinet en koningin kwamen immers vrijwel gelijktijdig in Engeland aan - met behoud van hun constitutionele eenheid en door die eenheid bevoegd de regeringszetel in de gegeven omstandigheden van vijandelijke bezetting, in afwijking van artikel 21 van de grondwet van 1938, tijdelijk naar Londen te verplaatsen. (Ik ga kortheidshalve voorbij aan het gebrek aan precisie in de taal van Van der Zee, die 'kroon en kabinet' als een begrippenpaar hanteert, zonder in te zien dat 'kroon' een meervoudig orgaan is, waarvan het kabinet deel uitmaakt. Dat geldt ook voor de historicus dr. Jozeph Michman, die in zijn verdediging van haar boek op deze pagina van 14 mei vrolijk betoogt dat het staatshoofd op grond van het grondwettelijk beginsel boven de wet staat. Dat mag in dictaturen en theocratieën zo zijn, maar niet in Nederland, waar de koning niet boven de wet, maar onder de grondwet staat).

Historisch is de vraag of het door de Duitse inval overrompelde kabinet (waaraan de bejaarde, door paniek verlamde De Geer nauwelijks meer leiding gaf) tegen zijn zin door Wilhelmina op sleeptouw is genomen, natuurlijk terdege interessant. Dat geldt dus ook voor de revisionistische kritiek die de historica Van der Zee in haar boek Om erger te voorkomen (dat in hoofdzaak over de vernietiging van het Nederlandse jodendom tijdens de Tweede Wereldoorlog gaat) op de vlucht van koningin Wilhelmina in mei 1940 heeft uitgeoefend.

Voortbordurend op het stramien van de Parlementaire Enquête Commissie die in haar eindrapport over het regeringsbeleid tussen 1940 en 1945 de kool en de geit spaarde doordat ze de tegenstrijdige verklaringen van de naar Engeland uitgeweken ministers in 1947 niet meer kon ontwarren, komt Van der Zee tot de conclusie dat de eenheid van de Nederlandse regering in de meidagen van 1940 ver te zoeken was. Zij laat weinig heel van de historische voorstelling dat de regering bij het binnenvallen van de Duitse troepen onmiddellijk wist wat haar te doen stond en met achterlating van have en goed (echtgenotes bleven in solidariteit met de Nederlandse bevolking 'onverzorgd' achter) vastberaden in ballingschap ging om de vrije uitoefening van de regeringstaak in geallieerd verband veilig te stellen.

De kritische vragen die Van der Zee daarover heeft opgeworpen zijn alleszins gerechtvaardigd, maar ze velt te veel oordelen die de plank volkomen misslaan. Zij maakt zich daarbij niet alleen schuldig aan een wereldvreemde interpretatie van de grondwet, maar ze geeft ook blijk van een povere kennis van de politieke geschiedenis. Haar hoofdstelling dienaangaande heeft betrekking op de zetelverplaatsing van de regering naar Londen. Volgens Van der Zee was die verplaatsing in strijd met artikel 21 van de grondwet-1938. Dat grondwetsartikel luidde: “De Koning kan geen vreemde kroon dragen” (eerste lid). “In geen geval kan de zetel der Regering buiten het Rijk worden verplaatst” (tweede lid).

De vlucht van koningin Wilhelmina, resp. van de Nederlandse regering, was volgens Van der Zee in strijd met de grondwet. Die schending van de grondwet heeft volgens haar voor het Nederlandse jodendom ingrijpende gevolgen gehad, doordat Hitler de gelegenheid aangreep om in het bezette Nederland een burgerlijk (in plaats van een militair) bestuur aan te stellen. Van der Zee knoopt er de speculatieve theorie aan vast, dat een militaire bezetting voor de joden gunstiger zou zijn geweest dan het meedogenloze regiem van Seyss-Inquart. Met andere woorden: door niet in Den Haag te blijven heeft de Nederlandse regering de joodse gemeenschap grote schade toegebracht.

In de perspolemiek die over haar boek (en vooral over de beschuldiging van schending van de grondwet) is ontstaan, heeft de schrijfster zich tegen de kritiek, onder anderen van de jurist prof. C. Fasseur op de opiniepagina van NRC Handelsblad van 21 mei 1997, niet te weer gesteld met een nadere argumentatie, maar haar repertoire aan grondwettelijke misvattingen nog verder uitgebreid. Zo heeft ze in Het Parool van 26 mei geschreven dat Wilhelmina op 13 mei 1940 “op eigen initiatief, in strijd met de grondwet en buiten medeweten van vrijwel alle ministers, is gevlucht en de regeringszetel in strijd met de grondwet buiten het Koninkrijk heeft geplaatst”. Van der Zee lijkt met die tweevoudige beschuldiging van grondwetsschennis nogal zeker van haar zaak, maar ze staaft die beschuldiging niet.

Dat de discussie over de rechtsgeldigheid van de zetelverplaatsing al veel eerder de gemoederen heeft bezig gehouden en ondubbelzinnig het gelijk van de Nederlandse regering in 1940 heeft bevestigd, is Nanda van der Zee klaarblijkelijk ontgaan. In haar boek ontbreekt elk spoor van die discussie, die zowel op parlementair niveau als in volkenrechtelijke en constitutionele vakkringen is gevoerd. Om te beginnen in de Parlementaire Enquête Commissie-1947, die oordeelde dat “het tijdig verplaatsen van de zetel van de regering een daad is geweest van eminent historisch en politiek belang”. Ze verbond daaraan de conclusie dat het besluit daartoe “als een van de belangrijkste creditposten op de balans van de verrichtingen van het kabinet moet worden beschouwd”.

Volgens de Enquêtecommissie heeft de zetelverplaatsing “de gehele verdere oorlogvoering van Nederland beheerst; het heeft de invloed van Nederland in de bondgenootschappelijke beraadslagingen verzekerd; het heeft de organisatie van de activiteit van marine en koopvaardij in de strijd ter zee mogelijk gemaakt; het heeft het internationale prestige van Nederland hooggehouden; het heeft aan het verzet in het bezette gebied een onontbeerlijke morele en daadwerkelijke steun verleend en tenslotte heeft het de mogelijkheid geschapen tot een effectieve voorbereiding van de bevrijding en het herstel van Nederland”.

De beraadslaging van de Nederlandse ministers over hun vertrek naar Londen getuigde niet van grote koelbloedigheid, maar de uiteindelijke collectieve beslissing om Nederland te verlaten (in de ochtend van maandag 13 mei in een schuilkelder te Hoek van Holland genomen) was niet zonder precedenten. Gerbrandy mag zich later slagvaardiger hebben gedroomd dan hij op die dertiende mei is geweest, hij was niet de eerste jurist die toen al aan een concrete voorziening voor noodsituaties dacht. Dat was al een generatie eerder gebeurd. Het leerstuk van het staatsnoodrecht was voor het eerst integraal geformuleerd in de dissertatie van de latere bekende hoogleraar mr. M.J. Prins, die al in 1911 de noodzaak van een verplaatsing van de zetel van de regering in geval van nood onder ogen zag. Prins kwam 29 jaar vóór de Duitse bezetting tot de uitspraak: “Zich gesteld ziende voor de keus: opoffering van zelfstandigheid der natie of opoffering van het positieve recht, zal iedere regering het laatste kiezen”.

Mr. J.J. van Bolhuis ontleende daaraan in 1952 de stelling: “Afwijking van de grondwet tegen wil en dank, louter en alleen ten gevolge van misdadige handelingen van een vreemde overweldiger is evenmin schennis van de goede beginselen van staatsrecht als het bespuiten van een door brandstichters in lichtelaaie gezet huis strafbare zaakbeschadiging mag worden genoemd”. Hij nam daarmee stelling tegenover de NSB-ers, die vóór de oorlog hun voeten hadden afgeveegd aan de 'demo-liberale' grondwet, maar zich na de vlucht van de Nederlandse regering ineens “overgaven aan een tedere bewondering” voor art. 21.

In zijn verdediging van de grondwettigheid van de verplaatsing van de zetel van de regering beriep Van Bolhuis zich op een nog oudere bron: minister Heemskerk sr., die in een Kamerstuk uit 1887 betoogde: “De zetel der Regering is daar, waar 's Konings residentie is en waar de ministeries zijn. Tijdelijk verblijf van de Koning buiten het Rijk is met artikel 21 GW niet strijdig”. Wat de regering in 1940 deed was volgens deze auteur ook daarom met de grondwet in overeenstemming, omdat het in 1940 niet om een vrijwillige verhuizing ging, maar om een verplaatsing tengevolge van overmacht.

Het staatsnoodrecht vond ook vrijwel onmiddellijk ingang in Nederlands-Indië, het niet bezette deel van het Koninkrijk. In een nota aan de vice-president aan de Raad van Nederlands-Indië schreven de hoogleraar volkenrecht W.F. Wertheim en zijn ambtgenoot Jb. Zeijlemaker Jnz. : “Men zal in geval van oorlog en dergelijke gevaren een staatsnoodrecht moeten erkennen, dat zeker medebrengt de mogelijkheid van ter zijde stelling van grondwettelijke voorschriften, die niet, of niet dan met nadeel voor de volksgemeenschap kunnen worden toegepast”. De vlucht van koningin en kabinet naar een veilig heenkomen buiten het domein van de grondwet kon dus op de constitutionele steun van heel het toen nog onmetelijke Koninkrijk rekenen.