Politieke topbenoemingen moeten in balans zijn

Sinds PvdA-leider Kok in het kabinet zit, slepen PvdA'ers opvallend vaak hoge ambtelijke en bestuurlijke posten in de wacht. Is dat toeval of levert Koks partij gewoon betere kandidaten? U. Rosenthal en J. de Vries waarschuwen voor scheve verhoudingen.

Partijpolitieke voorkeuren spelen volgens ingewijden geen rol meer bij belangrijke benoemingen in het openbaar bestuur. Het is kwaliteit die boven komt drijven. Bij recente benoemingen als die van de topeconoom Van Wijnbergen tot secretaris-generaal van Economische Zaken en van FNV-voorzitter Stekelenburg tot burgemeester van Tilburg is er inderdaad geen reden aan die kwaliteit te twijfelen. Maar het is dan wel opvallend dat beiden lid van de PvdA zijn en dat zij dit velen in belangrijke posities in het Nederlandse openbaar bestuur kunnen nazeggen.

Het roept de vraag op of kwaliteit in onevenredige mate bij leden van de PvdA te vinden is, of dat de PvdA-top in de concurrentie om de topposities met meer trefzekerheid opereert. Sinds PvdA-leider Kok aantrad als vice-premier en minister van Financiën in het derde kabinet-Lubbers (1989-1994), boekt de PvdA de nodige successen in de strijd om de benoemingen. Deze tendens is tijdens het paarse kabinet onder leiding van Kok versterkt. De andere paarse partijen hebben minder reden tot tevredenheid. Kennelijk doen partijpolitieke voorkeuren en het partijlidmaatschap er nog steeds toe bij de topbenoemingen.

Een overzicht van de huidige partijpolitieke verhoudingen in de topstructuur van het Nederlandse staatsbestel toont een markant overwicht van de PvdA, een notoire achterstand van D66 en opvallende manco's aan de kant van de VVD. Het CDA valt terug uit de vroegere machtspositie, maar heeft per saldo nog niet te klagen.

Op de volgende posten zitten momenteel PvdA'ers: vice-voorzitter van de Raad van State, Nationale Ombudsman, voorzitter Sociaal-Economische Raad, directeur Centraal Plan Bureau, directeur Sociaal- en Cultureel Planbureu, zes secretarissen-generaal, drie Commissarissen der Koning en elf burgemeesters van grote gemeenten (met meer dan 100.000 inwoners). Het CDA levert: voorzitter van de Tweede Kamer, drie secretarissen-generaal, vijf Commissarissen der Koningin en zes burgemeesters van groite gemeenten. De VVD heeft: voorzitter van de Eerste Kamer, voorzitter Algemene Rekenkamer, drie Commissarissen der Koningin en zeven burgemeesters van grote gemeenten. Tenslotte behoren tot D66: voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, twee secretarissen-generaal en een Commissaris der Koningin. (Voor een aantal functies gaat het om de vermoedelijke partijpolitieke voorkeur van betrokkenen. Van de secretarissen-generaal behoort één tot Groen Links en is er één partijloos.)

Het spreekt voor zich dat het hier om uiteenlopende posities gaat, met een eveneens uiteenlopende partijpolitieke profilering. De posities van vice-voorzitter van de Raad van State en van voorzitter van de Eerste Kamer en de Tweede Kamer zijn, naar men mag aannemen, op grond van een duidelijke onderlinge afspraak tussen de drie grootste partijen verdeeld. Bij andere posities, zoals die van Nationale Ombudsman, voorzitter van de Algemene Rekenkamer, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Sociaal-Economische Raad, of directeur van een Planbureau is de partijpolitieke kleur van de betrokkene nu eens een meer of minder belangrijke bijkomstigheid, dan weer alles bepalend. In dat laatste geval claimt een van de partijen die positie. Als de andere grote partijen daarin bewilligen, is de kous daarmee af.

Bij de benoeming van secretarissen-generaal, en bij die van andere topambtenaren, is er formeel geen sprake van partijpolitieke overwegingen. Na de politisering van de jaren zeventig en tachtig wordt de partijpolitieke achtergrond van topambtenaren recent gebagatelliseerd. Toch valt op dat ongeveer de helft van de secretarissen-generaal - de hoogste departementsambtenaren - tot de PvdA behoort en dat de VVD in die kring niet vertegenwoordigd is. De VVD had aan de vooravond van het kabinet-Kok nog drie secretarissen-generaal. Zij legt het thans af tegen het CDA en D66.

Bij de Commissarissen van de Koningin en de burgemeesters van grote gemeenten, in het bijzonder die met meer dan 100.000 inwoners, is de partijpolitieke kleur een belangrijk criterium. De PvdA komt stevig aan bod in de provincies; zij heeft een dominante positie in de grote gemeenten. CDA en VVD staan er redelijk voor. D66 telt amper mee. Het valt wel aan te nemen dat D66 deze schamele positie voor een deel aan zichzelf te danken heeft. Men moet wel op het goede moment een stevige kandidaat naar voren kunnen schuiven.

Het is niet gezegd dat de sterke aanwezigheid van de PvdA in de topstructuur van het staatsbestel het gevolg moet zijn van bewuste partijpolitieke benoemingen. Twee andere, verklaringen dienen zich aan: zelfselectie en het op 'de' leeftijd komen van een Iinkse generatie. ZeIfselectie komt erop neer dat sociaal-democraten zich in vergelijking met christen-democraten en liberalen eerder aangetrokken voelen tot werk bij de overheid. Het op 'de' leeftijd komen van een linkse generatie houdt in dat op dit moment een generatie aan de macht is die in haar studententijd links georiënteerd was. De huidige sociaal-democratische dominantie komt voort uit het feit dat de jonge, linkse generatie van de jaren zestig nu op een leeftijd is gekomen waarin promotie naar leidinggevende posities bijna een gegeven is.

Er wordt beweerd dat er tegenwoordig geen reden is zoveel ophef over de scheve partijpolitieke verhoudingen in de topstructuur van ons staatsbestel te maken. De grote partijen groeien naar elkaar toe. De tijden dat de partijpolitieke achtergrond van een topfunctionaris bepalend was voor diens beleidsopvattingen, zijn voorbij.

Daarbij komt dat partijpolitieke pretenties bij benoemingen op gespannen voet staan met de verminderde maatschappelijke rol van de politieke partijen. De politieke partijen hebben in mening opzicht functieverlies geleden. De vier grote partijen hebben nu gezamenlijk aanzienlijk minder leden dan alleen al de KVP in het begin van de jaren zestig. Onder die omstandigheden behoren de politieke partijen niet te hoog van de toren te blazen.

Bij de ambtelijke posities is het streven er bovendien de laatste tijd op gericht nieuwe kwaliteitscriteria te ontwikkelen. Partijpoliticke claims zouden daarin niet passen. Misschien demonstreren partijlozen tegenwoordig, helaas, meer maatschappelijke gevoeligheid dan partijtijgers. Ten slotte zou men ook kunnen zeggen dat het voor een bewindspersoon juist prima uitkomt als enkele topambtenaren op zijn departement tot een andere partij behoren. Een PvdA secretaris-generaal wiens (neo-)Iiberale denkbeelden overeenkomen met die van zijn liberale minister, geeft zijn politieke baas ook in partijpolitiek opzicht troeven in handen. Toch is dit een beperkte, zo niet naïeve voorstelling van zaken. Allereerst biedt een gemeenschappelijke partijpolitieke achtergrond, juist wanneer politieke ideologiën geen zekerheid meer verschaffen, nog enig onderling houvast in een verder chaotiserende omgeving. In de personalistische sfeer van politiek en bestuur doet het ertoe of men al dan niet met iemand uit de eigen partij te maken heeft. Baat het niet, het schaadt ook niet. Natuurlijk speelt partijpolitiek in de politiek-bestuurlijke en ambtelijke netwerken langzamerhand slechts een bescheiden rol. Maar wanneer men elkaar in zulke netwerken ook langs de band van de partij kan aanspreken, kan dat het werk vergemakkelijken.

Het is uiteraard niet zeker dat de politieke partijen voortdurend zo dicht op elkaar blijven zitten. Op een gegeven moment kunnen zij weer vanwege uiteenlopende ideeën tegenover elkaar komen te staan. Dan krijgt de partijpolitieke achtergrond van personen opnieuw inhoudelijke betekenis.

Historisch gezien hebben de semi-permanente en permanente topposities in het openbaar bestuur altijd gediend als een tegenwicht tegen de intrinsiek onzekere en instabiele politieke posities. In sommige landen wordt aan die (semi-)permanente posities minstens zoveel gewicht gehecht als aan de vluchtige posities van de politieke passanten.

Scheve verhoudingen in de stabiele posities zetten het politieke machtsevenwicht onder druk. De aandacht voor die scheve verhoudingen is allerminst uit de tijd; zij is haar tijd vooruit.