Ondoordacht uitbreiden van Europese Unie moet stoppen

Een rechtsgemeenschap, zoals de Europese Unie is geworden, veronderstelt bij de lidstaten gemeenschappelijke rechtsbeginselen en gelijke normen en waarden, schrijft H.A.L. Vijverberg. Wat te doen met de landen aan de randen van de huidige Europese Unie? Toetreding van Polen, Tsjechië en Hongarije heet een 'must', maar geldt dat ook voor de drie Baltische staten, Slowakije, Bulgarije, Roemenië, Rusland, Malta, Marokko, Cyprus en niet te vergeten Turkije?

De laatste jaren komt het steeds vaker voor, dat regeringsleiders en ministers van de lidstaten van de Europese Unie - ook Nederland - in hun bilaterale contacten met andere Europese landen al te gemakkelijk hun gesprekspartners bijvallen wanneer deze stellen dat hun land zich kwalificeert voor het lidmaatschap van de Unie. Vaak doen zij dat op grond van nationale politieke of economische overwegingen. Zo steunde president Chirac enkele weken geleden in Boekarest Roemenië op grond van zijn francofonie. Van een afgewogen oordeel over de vraag of de Europese Unie met zo'n toetreding gediend is, is veelal geen sprake.

Niettemin lijken de politieke stellingnames van afzonderlijke lidstaten bepalend te worden voor de toetreding van nieuwe leden. Zulke stellingnames worden door het betrokken land in zijn politieke en diplomatieke contacten met de andere lidstaten uitgebuit en wie van die lidstaten heeft dan nog de moed zich blijvend te verzetten tegen een verzoek tot toetreding, en daarmee de politieke en economische betrekkingen met dat land op het spel te zetten?

Sinds de jaren zestig, toen president De Gaulle deze moed wel had en tot tweemaal toe het Verenigd Koninkrijk wegens manque d'orientation Européenne afwees, heeft binnen de Europese Gemeenschap en de Europese Unie nauwelijks meer een discussie plaats gevonden over de toetreding van kandidaat-lidstaten, noch in het algemeen, noch in het bijzonder. Aleen het toetredingsverzoek van Griekenland in 1975 bracht nog enige discussie teweeg. De meerderheid der lidstaten was tegen Griekenlands toetreding en nagenoeg iedereen haalde verlicht adem toen de Commissie een negatief advies uitbracht.

Maar toen Nederland desondanks in de ministerraad als eerste vóór stemde, met het argument dat de jonge Griekse democratie na de val van het dictatoriale kolonelsregime beschermd moest worden, en daarbij gevolgd werd door Frankrijk dat zijn politieke positie in Griekenland wenste te versterken, konden de overige lidstaten niet meer achterblijven en stemden ook zij voor. Zo werd Griekenland in 1981 lid, in 1986 gevolgd door Spanje en Portugal en recent, in 1995, door Oostenrijk, Zweden en Finland.

De Europese Unie telt inmiddels 15 leden en 13 kandidaten kloppen op de deur om binnen gelaten te worden: Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Roemenië, Bulgarije, Slovenië, Estland, Letland, Litouwen, Cyprus, Turkije en (niet te vergeten) Marokko. Zelfs Rusland heeft zich bij monde van zijn president Jeltsin onlangs publiekelijk voor het lidmaatschap uitgesproken.

Om te vermijden dat individuele lidstaten nog langer voorbarig en op grond van nationale overwegingen het voortouw nemen, zou binnen de Europese Unie - zowel in de lidstaten en hun parlementen, als binnen de Europese instellingen - een grondige discussie op gevoerd moeten worden over de fundamentele vraag, welke criteria moeten gelden voor nieuwe lidstaten.

De criteria van artikel 237 van het EEG-verdrag waren geschreven voor een relatief beperkte economische samenwerking. Voor de huidige Europese Unie zijn ze volstrekt ontoereikend. De in 1993 bij het Verdrag van Maastricht gevormde Unie is een veel omvattende rechtsgemeenschap: een staatsrechtelijke gemeenschap met een eigen parlement, een wetgevende ministerraad, een uitvoerende commissie, een eigen hoogste gerechtshof en verregaande wettelijke en bestuurlijke bevoegdheden die de burger rechtstreeks kunnen treffen, onder meer op het gebeied van Justitie, Binnenlandse Zaken en Sociale Zaken. Er is geen Nederlands minister meer die zijn portefeuille beheert zonder samenwerking met zijn collega's in Brussel. De Europese Unie is niet zo maar een ordinaire internationale organisatie, maar een rechtsgemeenschap met soevereine rechten en bevoegdheden.

Zo'n rechtsgemeenschap veronderstelt bij de lidstaten gemeenschappelijke rechtsbeginselen en gelijke normen en waarden. Er is een grote mate van gelijkgezindheid nodig, bij gebreke waaraan het maatschappelijke en politieke draagvlak aan de besluitvorming wegvalt en de Europese integratie stagneert. Binnen de Europese Unie van vijftien leden is dat nu al merkbaar. Maar het zal sterker worden als bij de toetreding van nieuwe leden niet strikt de hand wordt gehouden aan het vereiste van gelijkgezindheid.

Hier ontstaat een dilemma. Wordt gekozen voor geografische uitbreiding of voor (verdere) integratie? Dit is een fundamenteel probleem dat niet kan worden opgelost met nieuwe stem- en besluitvormingsprocedures. Gebrek aan gelijkgezindheid tussen lidstaten kan daarmee niet worden overbrugd. Belangrijke besluiten - met welke meerderheid dan ook genomen - kunnen niet worden opgelegd aan de nog steeds autonome en soevereine lidstaten. Dat beginsel gold al in de Europese Gemeenschap van de zes, en het komt nog eens terug in het door Frankrijk reeds in 1966 afgedwongen veto-recht in het zogenaamde Akkoord van Luxemburg.

In deze context lijkt het werk van de lopende Intergouvernementele Conferentie ter voorbereiding van het Verdag van Amsterdam slechts marginale betekenis te hebben. De Conferentie zou haar tijd beter kunnen besteden aan het beantwoorden van meer fundamentele vragen. Zoals het noodzakelijk werd geacht om voor de toetreding tot de EMU bijzondere en strikte eisen te stellen, zo zou dat niet minder noodzakelijk moeten zijn voor de toetreding tot de Europese Unie. Dit klemt temeer, indien een nog verdergaande 'verdieping' - meer integratie en meer bevoegdheden voor de Unie - zou worden nagestreefd.

Over de wenselijkheid daarvan heeft oud-secretaris-generaal mr. A. Geelhoed van Economische Zaken terechte en behartenswaardige opmerkingen gemaakt, die een verdere publieke discussie verdienen. Het ambitieuze adagium 'uitbreiding en verdieping' uit de jaren zeventig heeft aan betekenis ingeboet. Maar nieuwe toetredingen mogen het zogenaamde acquis communautaire niet in gevaar brengen.

Behalve met de 'gelijkgezindheid' en het traditionele criterium van een bepaalde economische ontwikkeling, moeten de lidstaten van de Europese Unie, zich, geconfronteerd met toetredingsverzoeken van zoveelsoortige kandidaat-landen, meer dan ooit beraden op de politieke opportuniteit van zo'n uitbreiding. Zo niet, dan dreigen met name de kleinere lidstaten buiten spel te worden gezet door de hiervoor gesignaleerde kwalijke praktijk, dat regeringsleiders en ministers zich zonder vooroverleg voor de toetreding van nieuwe landen uitspreken.

Even voorbarig is het overleg binnen de huidige lntergouvernementele Conferentie. In die Conferentie worden nieuwe stem- en besluitvormingsprocedures uitgewerkt uitgaande van een Europese Unie van 26 lidstaten die met name worden genoemd (Turkije en Marokko worden daarbij overigens niet genoemd). Zo dreigt ook het Verdrag van Amsterdam al vooruit te gaan lopen op nog te nemen besluiten. Dit is het paard achter de wagen spannen! Stem- en besluitvormingsprocedures moeten bij gelegenheid van de toetreding te worden aangepast, niet andersom. Binnen de Unie en de lidstaten moet eerst een discussie komen over de vraag welke kandidaat-landen voor toetreding in aanmerking komen. Het kan de Nederlander en de burger van de andere lidstaten toch niet onverschillig zijn met welke landen en volkeren zij in een staatsrechtelijk verband gaan samenleven. Welke nieuwe staten (Roemenië, Bulgarije, Turkije) zullen het recht krijgen leden te benoemen in de hoogste Europese bestuurlijke, wetgevende en rechtsprekende organen en aldus directe zeggenschap krijgen over zaken en belangen van de Nederlander, de Duitser, de Brit?

Het is de verantwoordelijkheid van de nationale parlementen om die discussie niet uit de weg te gaan. Zij moeten de toetredingsverdragen tezijnertijd immers ratificeren. De discussies mogen ze niet overlaten aan het Brussels overleg op hoog ambtelijk en ministerieel niveau.

Wat valt in het licht van deze criteria over de kandidaat-landen te zeggen? Turkije is van alle landen de oudste kandidaat. Op een 'ondoordacht' moment, bij het Associatie-verdrag van 1961, is het al het lidmaatschap van de Europese Gemeenschap in het vooruitzicht gesteld, maar deze toezegging wordt niet meer van doorslaggevende betekenis geacht. Terecht, nu de Europese Gemeenschap is opgenomen in de meer omvattende Europese Unie.

Het probleem van Turkije is dat het geen Europees gelijkgezind land is. Kemal Ataturk heeft weliswaar met bewonderenswaardige moed in de jaren twintig en dertig getracht het land te moderniseren naar westers (Europees) model, maar hij is daarin niet geslaagd. Het leger en de voortreffelijk werkende buitenlandse dienst zijn op Westerse leest geschoeid, maar daarmee is de Turkse maatschappij allerminst geëuropeaniseerd. Velen stellen zich - binnen en buiten Turkije - de vraag of de beoogde europeanisering (niet te verwarren met modernisering) ook wel een goede zaak is voor Turkije. Feit is dat het kemalisme zich in Turkije alleen kan handhaven dank zij de dominante (somtijds dictatoriale) rol van het leger. Het veel gehoorde argument dat Turkije binnen de NAVO steeds de veiligheidsbelangen van West-Europa heeft gediend en derhalve terecht het lidmaatschap van de Unie claimt, gaat voorbij aan het feit dat het NAVO-lidmaatschap voor Turkije zelf van even groot belang is geweest, gezien de dreiging van de Sowjet Unie.

De druk die nu door de Verenigde Staten wordt uitgeoefend om Turkije toe te laten is volstrekt misplaatst. Brussel geeft Washington ook geen adviezen over het opnemen van bijvoorbeeld Mexico binnen de VS. Geopolitiek blijft de samenwerking met Turkije in NAVO-verband onmiskenbaar van belang, maar dat is wat anders dan Turkije integreren in de Europese Unie. In plaats van zich als displaced nation in de Europese Unie te laten opnemen, zou het beter zijn integratie in de eigen regio kunnen nastreven, samen met de verwante voormalige Sowjet-republieken en zijn naaste buren in het Midden-Oosten, hoe moeilijk dat in het licht van Turkije's geschiedenis ook zal zijn.

De kandidatuur van de drie Baltische staten mag voor de Scandinavische lidstaten vanzelfsprekend lijken, de huidige relaties en problemen met Rusland en de daaruit in de toekomst mogelijk voortvloeiende conflicten vereisen een grote behoedzaamheid. Anders dan de staten zelf verwachten, zal de Europese Unie niet bij machte zijn zulke conflicten op te lossen. De toetreding van de drie staten zou de Unie in een zeer delicate en kwetsbare positie tegenover Rusland plaatsen.

Het lidmaatschap van de drie Visegrad-landen (Polen, Tsjechië en Hongarije) daarentegen is een 'must'! Afgezien van het belang voor die landen, is het ook van belang voor het geopolitieke evenwicht binnen de Unie en binnen Europa. Behoudens de economische achterstand, waarvoor overgangstermijnen kunnen worden voorzien, voldoen de drie aan de eerder genoemde criteria. En het politieke klimaat in die landen en hun relatie tot hun oosterburen is voor toetreding gunstig. Carpe Diem, voordat het politieke weer omslaat, hetzij in die landen, hetzij in Rusland. Dat geldt niet voor Slowakije, Roemenië en Bulgarije: drie landen met zeer grote problemen op nagenoeg alle gebieden. De Unie kan bij de oplossing daarvan in beperkte mate behulpzaam zijn, in de vorm van bijzondere samenwerkingsakkoorden. Maar een lidmaatschap zou meer problemen scheppen dan oplossen, zowel voor die landen als voor de Unie.

Malta heeft tot ieders opluchting zijn eerdere kandidatuur ingetrokken. Maar Cyprus - gesteund door Griekenland - heeft dit goede voorbeeld niet gevolgd. Toetreding van deze gedeelde staat, met de pretentie van een eenheidsstaat, zou op onoverkomelijke politieke problemen stuiten.

Grieks-Cyprus voldoet ongetwijfeld aan de criteria van Europese gelijkgezindheid en economische ontwikkeling. Maar Turks-Cyprus voldoet aan geen van die criteria. Wie vertrouwd is met de Grieks-Turkse verhoudingen en de huidige demografische situatie op Cyprus, weet ook dat de terugkeer van de Cypriotische eenheidsstaat of zelfs de oprichting van een Cypriotische federatie niet in het verschiet liggen. Hier geldt het omgekeerde van Willy Brandts uitspraak: “Was nicht zusammem gehört, wird nie zusammem wachsen”! Zo blijft Cyprus voor Griekenland en Turkije waarschijnlijk nog lange tijd 'de gouden appel van Paris' (die leidde tot de Trojaanse oorlog). Een waarschuwing voor Europa!

Tot slot de kandidatuur van Rusland en Marokko. Naar men hopen mag, zullen geen regeringsleiders of ministers lichtzinnige uitspraken doen, die de indruk kunnen wekken dat een lidmaatschap voor deze landen mogelijk is. Desalniettemin moet er rekening mee worden gehouden dat een aanvaarding van alle Oosteuropese kandidaturen de hand van Rusland terzake zal versterken, zoals ook een toetreding van Turkije de hand van koning Hassan zal versterken.