Grotere NAVO goed voor Rusland

De Russische leiders zouden blij moeten zijn met de voorgenomen uitbreiding van de NAVO, aldus Jonathan Eyal. Het lidmaatschap perkt de bewegingsvrijheid van de nieuwe lidstaten in.

Amper heeft de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Madeleine Albright, haar missie naar Moskou afgerond, of de Russische minister van Buitenlandse Zaken is op zijn beurt begonnen aan een rondgang van een week langs de hoofdsteden van Europa. Zijn boodschap lijkt nogal voorspelbaar: ondanks alle inspanningen van de Westerse regeringen blijft Moskou zich verzetten tegen uitbreiding van de NAVO.

Hoewel het Kremlin een felle toon aanslaat, lijkt een confrontatie met Rusland toch niet ophanden. Wel is de onenigheid tussen het Westen en Rusland een klassiek voorbeeld van gemiste kansen en slecht uitgevoerd beleid. De voornaamste misser was ongetwijfeld dat niemand in het Westen de moed heeft gehad om de Russen te zeggen dat uitbreiding van de NAVO voor Moskou helemaal geen bedreiging vormt, maar juist in Ruslands eigen belang is.

Nu de Koude Oorlog voorbij is, doet een uitbreiding van een militair bondgenootschap op het eerste gezicht merkwaardig aan. Het gevaar dat Russische tanks Europa zullen overspoelen, is geweken en de voormalige communistische staten doen er beter aan hun economieën te hervormen dan hun arsenalen uit te breiden. Zij zouden zich dan ook allereerst op de Europese Unie moeten richten, niet op de NAVO.

Daar komt bij dat de uitbreiding van de NAVO nieuwe scheidslijnen zou kunnen trekken op de kaart van Europa, omdat niet alle vroegere communistische landen kunnen worden toegelaten. Vergroting van de NAVO tegen de wil van Rusland - dat zich nog even heftig verzet als altijd - zou dit werelddeel juist in een nieuwe militaire confrontatie kunnen storten. Toch zijn deze argumenten, hoewel zwaarwegend, uiteindelijk niet doorslaggevend, want de keuzes waarvoor Europa komt te staan als het bondgenootschap geen van de voormalige communistische staten toelaat, zijn nog veel gevaarlijker. Uitbreiding van de NAVO is dan ook niet een mogelijkheid, maar een noodzaak.

De staten van Midden-Europa vrezen geen aanval van Rusland in de nabije toekomst, maar maken zich er wel zorgen over dat zij, als zij niet in Westerse organisaties worden opgenomen, bij eventuele toekomstige conflicten als eersten zullen worden opgeofferd. Mogelijk is deze vrees ongegrond, maar onredelijk is ze niet, want dat is immers de situatie waarin die landen meer dan een eeuw hebben verkeerd, en juist om dat lot te ontlopen willen alle huidige NAVO-leden het bondgenootschap in stand houden. Inderdaad zou uitbreiding van de NAVO nieuwe scheidslijnen in Europa kunnen creëren, maar is dat een goede reden om de oude, die in 1945 zijn getrokken, dan maar vrijwel ongewijzigd aan te houden?

De bewoners van Midden-Europa zullen, als zij niet in het bondgenootschap worden opgenomen, zelf regionale veiligheidsovereenkomsten gaan sluiten, waarbij zij ook Oekraïne zullen betrekken. Zijn die verdragen er eenmaal, dan zal Duitsland zich niet onbetuigd kunnen laten, en zodra de Duitsers zich met Midden-Europa gaan bemoeien, zullen ook de Fransen en de Britten aanvechtingen in die richting krijgen. Dan zou binnen een paar jaar de NAVO iedere betekenis kunnen verliezen en zou Europa kunnen terugkeren naar een stelsel van regionale, rivaliserende bondgenootschappen - precies het stelsel dat dit werelddeel in deze eeuw al tweemaal in rampspoed heeft gestort.

De eerste landen die zich bij het bondgenootschap aansluiten zullen Midden-Europese staten zijn, waarmee Rusland, afgezien van een strookje land bij de Oostzee, geen gemeenschappelijke grenzen heeft. Die paar landen méér zullen het machtsevenwicht geenszins ten nadele van Moskou verstoren, want bondgenoten van Rusland zullen de landen van Midden-Europa, of ze nu tot de NAVO behoren of niet, nooit worden.

Er valt zelfs veel te zeggen voor de stelling dat het belang van Rusland juist gediend is met inlijving van de Midden-Europeanen in het bondgenootschap: de staten van het vroegere Warschaupact zullen zich binnen een Westerse militaire organisatie waarschijnlijk verantwoordelijker gedragen dan buiten de NAVO. Zonder de NAVO is het slechts een kwestie van tijd voordat in Midden-Europa een wapenwedloop op gang komt, en daarbij zal uiteindelijk niet het Westen maar Moskou het onderspit delven.

Fraaie argumenten zijn het niet, maar overtuigend zijn ze wel, en ze hadden dan ook ondubbelzinnig aan Moskou moeten worden voorgelegd. In plaats daarvan heeft het Westen de Russische vrees voor uitbreiding van de NAVO als gerechtvaardigd opgevat en naar verontschuldigingen gezocht.

De zaak is nog verergerd doordat al spoedig de gebruikelijke verdeeldheid tussen de Westerse landen aan het licht is getreden. De Russen weten dat de NAVO zal worden uitgebreid en dat het besluit daartoe zal worden genomen op de topconferentie van het bondgenootschap in juli van dit jaar. Toch vermoedt het Kremlin dat het verscheidene Westerse regeringen veel moeite zal kosten om hun parlementen zover te krijgen dat ze instemmen met de toelating van de Midden-Europese staten tot een militair pact. Moskou gokt er dan ook op dat, als het iedere uitbreiding van de NAVO vierkant afwijst en met een nieuwe 'Koude Oorlog' dreigt, dit hele proces in het Westen nog moeizamer zal worden en de NAVO het Kremlin daarom ten slotte een gunstiger voorstel zal doen. Marchanderen over kleinigheden en tijdrekken in de hoop dat de Westerse solidariteit op den duur verbrokkelt - dat is nu Moskous voornaamste tactiek.

Ten dele om de Russische speelruimte bij dat marchanderen te beperken hebben de leden van het bondgenootschap al eerder Javier Solana, de secretaris-generaal van de NAVO , aangewezen als hun vertegenwoordiger in de besprekingen met Moskou. Toch viel het vertoon van Westerse solidariteit al aan gruzelementen nog voordat het goed en wel tot stand was gekomen. De Duitsers verbraken de gelederen als eersten, want kanselier Kohl meent dat hij de enige staatsman is die de Russen 'echt' begrijpt. Bij een bespreking met president Jeltsin in januari heeft Kohl geprobeerd het Kremlin te sussen door het kwakkelende Russische staatshoofd te verzekeren dat het bondgenootschap niet zonder goedvinden van de Russen zal worden uitgebreid, en dat de Russen zullen kunnen deelnemen aan een op de leest van de Verenigde Naties geschoeide 'Veiligheidsraad' voor heel Europa. Bijna alles wat Kohl zei, was ook door andere Westerse regeringen, inclusief de Amerikaanse, overwogen, maar het verschil is dat geen van de andere Westerse leiders het had gewaagd zulke voorstellen zo onomwonden te presenteren en er zo sterk de suggestie van een verdeling van Europa in invloedssferen aan te verbinden.

Meteen na de Kohl vloog president Chirac van Frankrijk naar Moskou. Anders dan Kohl deed hij nauwelijks moeite om zijn voorstellen uit de openbaarheid te houden. De Fransen stelden voor een conferentie te houden van de 'grote vijf' - Rusland, de VS, Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië - niet alleen om de veiligheid in Europa in het algemeen te verbeteren, maar eigenlijk om de kwestie van uitbreiding van de NAVO fundamenteel aan de orde te stellen. Voor de Russen was het bijna te mooi om waar te zijn: nadat ze van alle westerse regeringen te horen hadden gekregen dat over de uitbreiding van de NAVO niet te praten viel en dat Moskou daar niets aan kon doen, kwam de Franse president met het voorstel, of althans de suggestie, van precies het tegenovergestelde.

Het Franse voorstel liep uit op een fiasco, en geen kleintje ook. De Russen namen het gretig aan, maar de Britten en de Amerikanen verwierpen de overeenkomst zonder meer en publiekelijk, en de Midden-Europese staten, vooral Tsjechië en Polen, spuwden er hun gal over, omdat zij meenden dat Frankrijk probeerde terug te keren naar de tijd dat Europa nog in invloedssferen verdeeld was. Het was de slechtst mogelijke aanpak geweest, want in plaats van Moskou over te halen om een nieuwe overeenkomst aan te gaan, sterkte hij de Russen juist in de overtuiging dat zij meer konden bereiken door zich tegen uitbreiding te blijven verzetten.

Heel de afgelopen week heeft de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken getracht het beeld van verdeeldheid weg te nemen. Washington heeft, althans in principe, geen bezwaar tegen een groot deel van de voorstellen die Frankrijk en Duitsland hebben gedaan, maar Albright wil volstrekt duidelijk maken wat een Europese 'Veiligheidsraad' in feite zal doen, in welke betrekking zo'n raad tot de NAVO zal staan - in geen betrekking, als het aan de Amerikanen ligt - en vooral hoe het hele proces van de uitbreiding van de NAVO zal verlopen. Mevrouw Albright kampt daarbij met het probleem dat zij er niet helemaal zeker van is dat zij het Amerikaanse Congres meekrijgt, want het debat over uitbreiding van de NAVO is nog maar amper begonnen en voorlopig vinden de mensen die ertegen zijn, op het Capitool het meest gehoor.

Daarom heeft zij haar toevlucht genomen tot enig zwaar diplomatiek geschut. In Europa heeft zij de Westerse bondgenoten zover weten te krijgen dat zij, voorlopig althans, Moskou geen nieuwe voorstellen tot samenwerking zullen doen. Wat nu op de onderhandelingstafel ligt is meer dan genoeg; alles wat daar nog bij komt zal de verwarring slechts vergroten.

In het afgelopen weekeinde heeft Albright er in Moskou nog een ingrediënt aan toegevoegd: ook als de Russen het er niet mee eens zijn, zal de uitbreiding van de NAVO volgens plan verlopen. Het komt erop neer dat de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken hoopt dat de Russen als eersten door de knieën zullen gaan en dan zo gauw mogelijk een overeenkomst tekenen. Ongetwijfeld doet Albright schietgebedjes dat haar diplomatieke pokerspel maar goed mag aflopen en dat de hervonden Europese eensgezindheid standhoudt.

Op dit moment gaat het pokerspel voort en vertonen de Russen nog geen neiging tot bijdraaien. Vermoedelijk zal Moskou deze zomer ten slotte wel een overeenkomst sluiten, maar dat neemt niet weg dat het meeste kwaad al is geschied. Juist om van zulke diplomatieke manoeuvres af te komen, willen de landen van Midden-Europa zich zo graag bij het bondgenootschap aansluiten. In plaats daarvan zijn ze nu getuige van negentiende-eeuwse machtspolitiek van de ergste soort. Misschien zal het erop uitdraaien dat de belangen van een paar landen in Midden-Europa worden opgeofferd om Moskou zoet te houden, en dat is nu juist waar de uitbreiding van de NAVO niet voor bedoeld was.