De postkoloniale ficties helpen Afrika niet echt

Onmiddellijk na de dekolonisatie verklaarde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de jonge staten soeverein binnen onschendbare grenzen. In een beschouwing onder de titel Responding to State Failure in Africa in het winternummer van het kwartaaltijdschrift International Security grijpt Jeffrey Herbst, Princeton University, dit aan als uitgangspunt voor een kritiek op de bestaande statenstructuur in Afrika als bron van geweld, anarchie en armoede op het zwarte continent.

Herbst roept in herinnering dat soevereiniteit oorspronkelijk werd gemeten aan de mate waarin een staat zijn fysieke macht uitstrekte, er sprake was van een bestuurlijke aanwezigheid in heel het eigen territoir en van loyaliteit van de bevolking aan die staat. Maar voor Afrika gaat dit niet op, in de prekoloniale, de koloniale noch in de postkoloniale periode, meent de auteur.

In prekoloniaal Afrika, schrijft Herbst, werd macht uitgeoefend niet zozeer over territorium als wel over de bevolking daarin. De bevolkingsdichtheid was gering en politieke eenheden waren van elkaar gescheiden door uitgestrekte gebieden waarin de machtsuitoefening op zijn best diffuus was. Als gevolg daarvan was het niet ongebruikelijk dat gemeenschappen nominale verplichtingen en loyaliteiten hadden aan verschillende machtscentra.

De koloniale mogendheden verdeelden Afrika weliswaar onder elkaar (de Berlijnse conferentie van 1885 over West-Afrika komt in gedachten), maar in de meeste gevallen waren de koloniale regimes weinig meer dan elementaire bureaucratieën die hun actieradius beperkten tot de hoofdstad en haar onmiddellijke omgeving. Na de dekolonisatie probeerden de nieuwe regeringen hun invloed uit te breiden over de gehele staat die hun was toevertrouwd, maar politiek concentreerden zij zich toch vooral op de bevolking van de snel uitdijende steden.

Het werkelijke karakter van een aantal Afrikaanse staten komt nu aan het licht, schrijft Herbst. De langdurige economische crisis heeft een verregaande erosie veroorzaakt van de inkomstenbronnen van menig regime. In vele landelijke gebieden ontbreken de voor de hand liggende vertegenwoordigers van de staat, zoals landbouwdeskundigen en belasting- en bevolkingsambtenaren. In de toekomst zal dit verschijnsel slechts toenemen, gezien de algemene malaise. Als gevolg van de bestuurlijke verloedering is ook het machtsmonopolie van sommige staten aangetast terwijl degenen die de staat uitdagen gemakkelijk aan wapens komen.

Recente en actuele voorbeelden van deze ontwikkelingen zijn Liberia, Somalië, Soedan (tot op zekere hoogte), Ethiopië, Tsjaad, Rwanda en, laatstelijk, Zaïre. Particuliere legertjes als Executive Outcomes - voortgekomen uit Zuid-Afrika's bemoeienis met de burgeroorlog in Angola - staan de regimes bij van Angola en Sierra Leone in hun strijd tegen opstandelingen. Enkele honderden, onder meer Servische, huurlingen, in Kisangani vormen de kern van het Zaïrese offensief tegen de Tutsi-rebellen in het oosten van het land.

Ondanks het falen van een aantal Afrikaanse staten houden de internationale gemeenschap en plaatselijke heersers vast aan wat Herbst de fictie van de soevereine staat noemt. Het falen van een bepaalde staat wordt beschouwd als een gebeurtenis die op zichzelf staat. Het onderliggende patroon wordt veronachtzaamd. Dat gaat zo ver, meent de auteur, dat toen in december 1992 Somalië als staat had opgehouden te bestaan en een interventiemacht van de VN en de VS werd voorbereid, niemand serieus aandacht schonk aan de optie een mandaat over Somalië in te stellen. De resolutie in de Veiligheidsraad waarin tot de interventie werd besloten, werd ingediend door een voormalige Somalische premier, teneinde de pretentie op te houden dat een soeverein Somalië om de troepen had gevraagd.

Herbst zou aan zijn lijstje kunnen toevoegen de oproep van de Veiligheidsraad van deze week aan partijen in Zaïre om tot onderhandelingen over te gaan. Die onderhandelingen zullen naar de bedoeling van de raad niet leiden tot een modus vivendi in overeenstemming met de machtsverhoudingen op de grond en rekening houdend met de ernstige verzwakking van het politieke centrum in Kinshasa, maar dienen nog steeds uit te gaan van de ondeelbaarheid van de soevereine staat Zaïre. Weliswaar is de bereidheid van voormalige koloniale heersers in de regio als België en Frankrijk tot een militair ingrijpen ten dienste van dit doel nihil geworden en staan ook de Verenigde Staten niet gereed voor een interventie, maar herstel van de eenheid van het land wordt toch voorop gesteld. Daarmee wordt voorbijgegaan aan de niet te onderschatten diepliggende en grensoverschrijdende oorzaken van het conflict, zoals de voorwaarde van de raad dat alle vreemde troepen zich moeten terugtrekken aangeeft.

Dat ondanks alles toch twijfel opkomt over de houdbaarheid van het axioma van de soevereine staat onder alle omstandigheden leidt Herbst af uit een aantal voorvallen. Hij verwijst naar een uitspraak van toenmalig VN-secretaris-generaal Boutros Boutros-Ghali die in 1995 schreef: “De tijd van absolute en exclusieve soevereiniteit (...) is voorbij; de theorie werd nooit gedekt door de werkelijkheid.” Voorbeelden ziet de auteur verder in 'Koerdistan' in Noord-Irak, het ontstaan van een Palestijnse entiteit aan Israels grenzen en de 'één-land-twee-entiteiten'-formu- le in Bosnië.

Maar juist deze voorbeelden geven de zwakte aan van het alternatief. Koerdistan en Bosnië zijn nauwelijks levenskrachtig zonder fysieke internationale garanties. En het Palestina van Arafat bestaat bij de gratie van Amerikaanse druk op Israel. Van het instrument van de internationale interventie is sinds het einde van de Koude Oorlog regelmatig gebruikgemaakt - en daarop doelde Boutros-Ghali - maar die interventiepolitiek is, zoals Herbst zelf toegeeft, gericht op het behoud dan wel het herstel van een overkoepelend staatsverband. Dat geldt zeker voor Bosnië. Het ontstaan van het zogenoemde vrije Koerdistan had humanitaire oogmerken - de integriteit van Irak is er formeel niet door aangetast.

Een terugkeer naar de prekoloniale verhoudingen is voor Afrika niet weggelegd, al was het maar op demografische gronden. Wat niet wil zeggen dat onverbiddelijk vasthouden aan de postkoloniale ficties een oplossing voor de problemen dichterbij brengt.