De economie van lokale conflicten; De BV Burgeroorlog

Het Westen sust zijn geweten sinds de Koude Oorlog graag met humanitaire hulp aan de slachtoffers van alle burgeroorlogen die nu woeden. Maar wie de balans opmaakt, komt tot de conclusie dat deze menslievende politiek de status-quo vaak bestendigt en soms zelfs verhardt. Ook de burgeroorlog is onderworpen aan de economische wet van vraag en aanbod.

François Jean & Jean-Christophe Rufin (red.): Économie des guerres civiles. Hachette, 580 blz. ƒ40,20

Ook bij de felste gevechten hoefden de journalisten die tijdens de Joegoslavische burgeroorlog in het hotel Holiday Inn in Sarajevo vertoefden, niet voor honger te vrezen.

Terwijl buiten VN-soldaten hun leven waagden om via de humanitaire luchtbrug de noodlijdende bevolking aan meel en andere levensbenodigdheden te helpen, deden wij ons te goed aan smakelijke koteletten en verse groente, omspoeld met de beste wijnen van de streek. Het deels verwoeste hotel verhuurde uitsluitend kamers met vol pension.

We aten met gerust geweten. De variëteit en kwaliteit van de voorgezette spijzen maakten duidelijk dat deze niet aan de humanitaire hulp waren onttrokken. Het was helder dat al dit voedsel via commerciële kanalen de stad binnenkwam. Hoezeer de oorlogspartijen elkaar misschien ook naar het leven stonden, voor een wederzijds voordelige handelstransactie was er kennelijk altijd ruimte. Dat bleek ook in de rij voor de satelliet-telefoon: een employé van de Bosnische bank kreeg daar dagelijks vanuit het buitenland de stortingen op de valutarekeningen in Sarajevo door.

De krantenlezer of televisiekijker heeft tijdens de oorlog om Sarajevo weinig over deze economische verschijnselen vernomen. Ze zijn moeilijk in kaart te brengen en met taboes omgeven, constateren de Franse samenstellers van het boek Économie des guerres civiles, een bundel baanbrekende artikelen over de economische aspecten van burgeroorlogen. Allereerst is het moeilijk om de motieven van de combattanten boven water te krijgen. Zij stellen hun strijd meestal voor als een door het volk gewilde en geheiligde krijg. Dat beeld verdraagt zich slecht met inzicht in de financiering van hun strijd. Maar ook de internationale gemeenschap koestert taboes als ze met humanitaire hulp intervenieert.

In de loop van 1993 gingen functionarissen van het Hoge commissariaat voor de vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHCR) in Bosnië zich bijvoorbeeld hardop de vraag stellen of de internationale hulpverlening niet bijdroeg aan de voortzetting van het gewapend conflict. In Sarajevo vorderden de Servische krijgers ongeveer een derde van alle internationale hulp aan de noodlijdende stad. In Sarajevo zelf werd die hulp door de lokale autoriteiten voornamelijk toegespeeld aan degenen die een oorlogsinspanning leverden. In de rest van Bosnië, met zijn vele enclaves en frontlijnen, was het nog erger. Deze critici werd vanuit de VN-centrales onmiddellijk de mond gesnoerd: het hartverwarmende beeld van de (voornamelijk Westerse) wereld die de noodlijdenden te hulp schiet, mocht niet door rauwe economische analyse worden aangetast. Toch zal de internationale gemeenschap zich deze blinde vlek steeds minder kunnen veroorloven, menen de auteurs van Économies des guerres civiles.

Want sinds het einde van de Koude Oorlog, waarin partijen in burgeroorlogen en andere interne conflicten konden rekenen op vanzelfsprekende steun van het Westen of het Oostblok, zijn combattanten steeds meer economisch op zichzelf aangewezen. Op straffe van ondergang moeten de aankoop van wapens, de intendance van het leger en de soldij worden gefinancierd: door het afpersen van de civiele bevolking, door de bijdrage van sympathisanten in het buitenland, door allerlei vormen van handel (verkoop van voedsel in hongergebieden, drugs naar het buitenland) of door het instrumentaliseren van de humanitaire hulp die de internationale gemeenschap de afgelopen jaren steeds rijkelijker naar de crisishaarden zendt.

Oorlog is voor de economische wetenschap geenszins maagdelijk terrein. Maar de meeste studies gaan over de economie van hele landen of staten in oorlogstijd.

Bij de bestudering van verschijnselen die zich niet of nauwelijks laten vangen in geordende, door overheden gesanctioneerde, statistieken loopt economisch onderzoek altijd een beetje achterstand op. Studies over werking en betekenis van zogeheten 'informele' handelsstromen in Oost-Europa zijn bijvoorbeeld een betrekkelijk recent verschijnsel.

De veertien auteurs die zich onder de hoede van de Franse Fondation pour les études de défense op de economie van burgeroorlogen hebben geworpen, kunnen dus zelden of nooit terugvallen op standaardwerken of betrouwbare cijfers. Dat maakt dit boek in zekere zin ook zo spannend. De auteurs steunen op hun kennis van lokale conflicten of verschijnselen als hulpverlening, drugshandel en militaire strategie. Zo pogen een onbekend gebied in kaart te brengen.

De generositeit van de internationale gemeenschap bij het verlenen van humanitaire hulp in burgeroorlogen hangt samen met een teleurgestelde verwachting: namelijk dat met het einde van de Koude Oorlog ook het uur voor deze conflicten geslagen had. Die werden immers vaak als 'perifere' conflicten gezien en beschreven als afgeleiden van de grote tegenstelling tussen het Wereldsocialisme en het Vrije Westen. Zelden lieten de grootmachten een vacuüm ontstaan. Wie in opstand kwam tegen een wettige regering beriep zich op socialisme en proletarische strijd en kon op steun van het Oostblok rekenen,waarna het Westen partij trok voor de regering - of andersom. Na de beëindiging van de Koude Oorlog werd aangenomen dat 'perifere' conflicten zouden verdwijnen, omdat de ideologische grond de combattanten onder de voeten was weggevallen en de externe hulpbronnen opdroogden.

Inderdaad zijn enkele burgeroorlogen beëindigd: in Cambodja, Angola, Ethiopië. Maar er lijken nieuwe voor in de plaats te komen: Rwanda, Bosnië, Somalië. De Afghaanse burgeroorlog heeft de veranderingen op het internationale toneel moeiteloos overleefd. De strijders lijken er, sinds de Sovjet-Unie en het Westen zijn opgehouden hun cliënten te steunen, zelfs door verdubbelde ijver bevangen. Een beetje onverwachts blijkt het verschijnsel burgeroorlog dus over een eigen dynamiek te beschikken. Als verklaring daarvoor is de laatste jaren vooral de etnische benadering in zwang geraakt.

Die biedt het voordeel dat 'etnische' tegenstellingen in de Westerse cultuur meestal als dom en achterhaald worden ervaren, zodat de burgeroorlogen die door deze motor worden gedreven als irrationeel en ongrijpbaar kunnen worden afgedaan.

De samenstellers van deze bundel vragen echter aandacht voor het economisch aspect. Dat wordt tot op heden goeddeels verwaarloosd. Dat strijdende partijen meer dan vroeger tot economisch handelen zijn gedwongen ligt mogelijk ten grondslag aan de wereldwijd zichtbare verharding van de houding van strijdende groeperingen ten opzichte van de civiele bevolking. Schatting en plundering nemen hand over hand toe, en onlustgevoelens bij de bevolking over het optreden van hun 'bevrijders' wordt met terreur de kop ingedrukt. Een voorbeeld is de beweging Lichtend pad in Peru. Dezelfde Indianen die deze 'maoïstisch' georiënteerde guerrillastrijders lange tijd uit sympathie hadden gesteund, werden begin jaren negentig op grote schaal tot dwangarbeid verplicht, onder andere op de coca-plantages die een belangrijke inkomstenbron vormden voor de Sendero Luminoso.

Een andere noviteit is dat de internationale gemeenschap meer en meer met massale humanitaire hulp strijdgebieden binnentrekt. Het essay dat François Jean, onderzoeker in dienst van de niet-gouvernementele organisatie Artsen zonder grenzen aan deze bundel bijdraagt, is zeker het pikantste. De humanitaire hulp, toont hij aan, heeft ingrijpende gevolgen voor de burgeroorlogen: niet alleen economische, maar ook strategische en politieke.

De hulp, meestal een door emotie ingegeven poging om een einde te maken aan afzichtelijke ellende, wordt vaak een van de motoren achter het voortdurende conflict.

De omvang van de humanitaire hulp in burgeroorlogen is het afgelopen decennium verveelvoudigd, blijkt uit de begroting van alle internationale organisaties die zich er mee bezig houden - of dat nu de UNHCR of donoren als de Europese Unie zijn. Ook is een explosieve groei waarneembaar in het aantal niet-gouvernementele organisaties die in conflicthaarden hun eigen konvooien, hulpprogramma's etcetera op touw zetten. Er is een structurele wijziging opgetreden in de wijze waarop deze hulp wordt gedistribueerd. Vóór 1989 brachten de diverse hulpverleners hun hulp (militaire en andere) meestal naar vluchtelingenkampen aan de rand van het conflict (veelal in een buurland), het aan de lokale staten of bewegingen overlatend de goederen te distribueren. Zo hebben de Verenigde Staten jarenlang de anti-communistische guerrilla van Afghanistan gesteund, zonder dat ook maar één Amerikaan zijn leven hoefde te wagen.

De waardering voor het verschijnsel 'vluchteling' is echter de laatste jaren sterk afgenomen. In de oude, 'ideologische' situatie kon hij nog gelden als 'iemand die met de voeten had gestemd' of 'de onvrijheid was ontvlucht', zoals de Vietnamese bootvluchtelingen. Tegenwoordig echter is de vluchteling een ongewenste migrant, die voor de Westerse wereld (waar de meeste hulp vandaan komt) bovendien nog makkelijk de gedaante aanneemt van een lastige asielzoeker.

Er is een trend om humanitaire hulp in het oorlogsgebied zelf te gaan verstrekken, teneinde deze migratie tegen te gaan. Vroeger was het in conflicthaarden betrekkelijk rustig op de weg: af en toe een groepje guerrillastrijders en de wagens van het Internationale Comité van het Rode Kruis, dat poogde toe te zien op de behandeling van krijgsgevangenen. Nu zijn verkeersopstoppingen er een gewoon verschijnsel geworden. Al of niet wit geschilderde auto's met hulpgoederen van diverse herkomst, artsen en andere helpers doorkruisen het gebied, niet alleen van de UNHCR maar ook van het comité 'Almelo steunt Bosnië'.

Anders dan vroeger zijn aan deze hulp nauwelijks politieke voorwaarden verbonden. Ook de vraag of humanitaire interventie ter plaatse een strategisch belang dient van de donoren, doet niet meer ter zake. Nood dient gelenigd te worden, of dat nu is in gebieden die in handen zijn van een wettige regering of regio die door opstandelingen worden gecontroleerd.

De primitiefste methode voor belligerenten om deze hulpstromen ten eigen bate aan te wenden is om de hulpkonvooien te overvallen of de goederen anderszins te roven. Wie herinnert zich niet die beelden van balen meel, uit schepen geladen aan de havenkade van Mogadishu, die de loodsen vijftig meter verderop nooit bereikten? Regeringen van staten of goed-georganiseerde bewegingen die pseudo-staten controleren (zoals Taylorland in Liberia) kunnen zelfs tot belasting- of douaneheffingen overgaan. Rendabel is het natuurlijk ook om de hulpkonvooien te escorteren in de gebieden waarin men min of meer de controle heeft over wegen en andere transportaders. Daarvoor kan een prijs worden bedongen: tol of het afstaan van een deel van de hulpgoederen onderweg. Ook betekent het in dienst nemen van lokale bevolking door de buitenlandse hulpverleners (als bewakers, tolken of sjouwers) een belangrijke monetaire injectie voor de lokale economie, waarvan de militaire groeperingen profiteren.

Die injectie kan ook direct aan de combattanten toekomen: weinig hulpverleners kunnen immers met het blote oog taxeren wie in een oorlogsgebied onschuldig burger is en wie soldaat. En aan het eind van de rit is er altijd nog de distributie van de hulp aan de bevolking, die in veel gevallen aan plaatselijke machthebbers moet worden overgelaten. De intendance van menige strijdmacht vaart er wel bij.

François Jean oppert de veronderstelling dat dit 'inkomens-aspect' van de humanitaire hulp vooral in zeer arme landen bijdraagt tot de continuering van het conflict. In landen als Soedan, Mozambique, Angola of Liberia overtreft de waarde van de internationale humanitaire hulp immers al snel die van het nationaal product. Omdat de hulp verleend wordt zonder aanzien des persoons, en onafhankelijk van de vraag welke militaire groepering in het noodgebied de dienst uitmaakt (en van de hulp profijt trekt) wordt de hulp vaak niet de oplossing maar de oorzaak van ellende: hoe actiever een guerrillaleger, des te meer vluchtelingen, des te meer humanitaire hulp, des te meer economische inkomsten voor het guerrillaleger, des te meer militaire activiteit enzovoort.

In landen waar de humanitaire hulp slechts één van de inkomstenbronnen van de belligerenten is (Bosnië, Afghanistan, Libanon), kan de humanitaire hulp ook nog op allerlei manieren voor de eigen zaak worden aangewend. De meeste oorlogspartijen ontlenen hun gezag onder de bevolking immers niet alleen maar aan dwang en terreur, maar ook aan allerlei politieke, taalkundige, religieuze en andere argumenten. De mate waarin een gewapende groepering erin slaagt internationale hulp aan te trekken, en daarmee de bevolking het genot te bieden van een zekere mate van dienstverlening, kan bijdragen tot de legitimiteit van zo'n groepering. Zo hebben in Noord-Irak diverse gewapende groeperingen hun eigen humanitaire organisaties opgericht die de hulp van de internationale organisaties overnemen, de bevolking zo de indruk gevend dat deze zegening direct van hun militaire leiders afkomstig is.

Ook internationaal gezien kan het aantrekken van humanitaire hulp tot erkenning en een zekere mate van aandacht leiden. In een wereld die de neiging heeft burgeroorlogen als hinderlijke aberraties te beschouwen, is het creëren van 'vitrines' van civiele ellende een van de weinige manieren om internationaal de belangstelling op te wekken. Met voedselkonvooien en artsen komen immers ook vaak televisiecamera's mee. De underdog maakt dan een redelijke kans op sympathie in de internationale publieke opinie. In ex-Joegoslavië is dit middel door Kroaten en moslims veelvuldig toegepast.

Hulpverlening kan bovendien militair-tactisch worden geïnstrumentaliseerd. De aanwezigheid van buitenlandse hulpverleners leidt er vaak toe dat een oorlogssituatie plaatselijk wordt bevroren, ongeacht de militaire krachtsverhoudingen (zie Srebrenica). Dat terwille van de hulp transitroutes in oorlogsgebieden open blijven, biedt mogelijkheden tot het meesmokkelen van wapens en andere strategische goederen. De VN-troepen waren er na maandenlange onderhandelingen nét in geslaagd het vliegveld bij de Bosnische stad Tuzla voor humanitaire doeleinden te openen, of er landde al onaangekondigd een Iraans vliegtuig met wapens.

Grootscheepse bevolkingsverplaatsingen worden door belligerenten vaak als noodzakelijk ervaren, bijvoorbeeld om de 'eigen' civiele bevolking aan de invloed van een tegenstander te onttrekken. Gedwongen volksverhuizingen (in Soedan of Liberia) hebben als nadeel dat bestaande landbouw en handelsstromen ophouden te bestaan en honger intreedt. Maar zie: reeds snelt de internationale hulpverlening toe om de nadelige gevolgen van zulke praktijken weg te nemen.

Économie des guerres civiles kent - ondanks een veelheid aan case-studies per land en thema - één omissie. In de humanitaire hulp die sommige rijke islamitische landen verstrekken aan partijen in burgeroorlogen is wel degelijk sprake van ideologische voorwaarden. Geloofsijver is voor een inwoner van Sarajevo of Kabul zeker een strategie om zijn menu te verrijken. Maar het is van de auteurs misschien wat te veel gevraagd om van hen te verwachten dat ze, behalve het economische taboe, ook nog eens een ander taboe zouden hebben laten sneuvelen.

Économies des guerres civiles is desondanks geen pleidooi tegen menslievendheid, maar heeft wel een politieke strekking. Het Westen heeft na het einde van de Koude Oorlog gemeend dat het mogelijk was lokale conflicten en hun gevolgen te bestrijden met niet-militaire en politiek-neutrale middelen:een beetje bemiddelen en veel humanitaire hulp. Eventueel kon die hulpverlening, vooral in mediagenieke conflicten, dan nog met enig onpartijdig militair vertoon worden opgesierd.

In Bosnië, Somalië, Noord-Irak en andere brandhaarden is nu gebleken dat de humanitaire benadering niet of nauwelijks bijdraagt aan de beëindiging of tempering van de conflicten, nee, deze in het ergste geval juist bevordert.

Waar het veelgeprezen 'vredesdividend' na de beëindiging van de Koude Oorlog ook ligt, hier niet. Wie, al is het maar in bescheiden mate, de wereld naar zijn hand wil zetten, ontkomt niet aan politiek en eventueel militair handelen.