Vervolgen overheid stuit op dilemma's

DEN HAAG, 19 FEBR. Wie corrigeert de overheid als die wetten overtreedt? Minister Sorgdrager (Justitie) worstelt al enige tijd met een fenomenaal probleem.

Onlangs zag het openbaar ministerie in Arnhem af van vervolging van de gemeente Nijmegen, hoewel er aanleiding genoeg leek in de beruchte 'vuile-grondaffaire'. De oorzaak ligt in een aantal uitspraken van de Hoge Raad. In het Volkel-arrest (1994) en in het Pikmeer-arrest (1996) werd bepaald dat respectievelijk de staat en een lagere overheid en haar dienaren niet strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Zij voeren immers een overheidstaak uit en worden geacht te handelen in het belang van de gemeenschap.

Dan moet de wet worden veranderd, vinden onder meer de Tweede-Kamerfracties van PvdA en VVD. Het college van procureurs-generaal, de top van het openbaar ministerie, deelt die mening. Het is, zo vinden zij, onaanvaardbaar dat de overheid niet kan worden vervolgd voor een overtreding waarop voor burgers of bedrijven een gevangenisstraf of een forse geldboete staat. De reden voor bijvoorbeeld het illegaal storten van vervuilde grond is voor een gemeente niet anders dan voor een bedrijf: het kost minder geld.

Een overheid die straffeloos strafbare feiten kan begaan wekt weinig vertrouwen bij de burger, vindt ook minister Sorgdrager. Een overheid mag niet vrijuit gaan, is haar stelling. Op haar ministerie wordt hard nagedacht over een oplossing, maar Sorgdragers ambtenaren stuiten op een aantal zeer uiteenlopende dilemma's.

Eén daarvan is dat een overheid niet gelijk kán worden gesteld met burgers of ondernemingen. Een provincie of een waterschap kan geen gevangenisstraf krijgen. De consequentie van een boete van enkele miljoenen guldens aan een gemeente kan zijn dat de burgers een jaar later meer belasting moeten betalen. Voorstanders van de strafrechtelijke vervolging van de overheid wijzen echter op de “signaalwerking” van een dergelijke maatregel.

De minister wijst erop dat er wel degelijk mogelijkheden zijn om de overheid te vervolgen. Alleen al uit de vervolging van de ambtenaar uit de gemeente Boarnsterhiem die vervuild slib in het Pikmeer liet storten blijkt dat de overheid niet strafrechtelijk immuun is. Aan de andere kant oordeelde de Hoge Raad dat de overheid en haar dienaren niet strafbaar kunnen zijn bij een feit dat werd begaan ter vervulling van een overheidstaak. Of het storten van vervuilde grond tot de specifieke overheidstaken behoort is nog de vraag, wat de zaak extra compliceert. Sorgdrager vindt het daarom “jammer” dat het openbaar ministerie in Arnhem de Nijmeegse zaak seponeerde. De minister ziet niets liever dan rechterlijke uitspraken om de grenzen van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht af te tasten.

Voor Sorgdrager speelt nóg een probleem. Zij heeft als minister van Justitie alle verantwoordelijkheid voor het doen en laten van het openbaar ministerie naar zich toegetrokken. Een opening naar een uitbreiding van de strafrechtelijke vervolgbaarheid van de overheid kan haar in de staatsrechtelijk uiterst precaire situatie brengen waarin zij verantwoordelijk is voor de vervolging van een ministerie - en daarmee een collega uit het kabinet. Er zijn zelfs gevallen denkbaar waarin zij het openbaar ministerie opdracht zou moeten geven zichzelf te vervolgen.

Sorgdrager, die zich als een vis in het water voelt bij het zoeken naar een antwoord op dergelijke juridische vraagstukken, zoekt de oplossing dan ook in een andere richting. Zij stelt dat een gezonde democratie de beschikking heeft over een “politiek correctiemechanisme” voor een falende overheid. Als een wethouder, een gedeputeerde of een minister een fout maakt, kan de politiek de bestuurder wegsturen. “Maar als de democratische controle niet werkt, moet je niet naar het strafrecht grijpen”, zei de minister gisteren in de Tweede Kamer. “Dan moet je ervoor zorgen dat die controle gaat werken.” Sorgdrager vindt, net als de Tweede-Kamerfracties van D66 en CDA, dat het bestuurlijk toezicht zou moeten worden verbeterd, zodat overheden minder kans krijgen de wet te overtreden.

Ondertussen is de Tweede Kamer onrustig geworden. De afloop van de Nijmeegse zaak - geen strafrechtelijke vervolging van de gemeente - heeft het vertrouwen in het openbaar bestuur geen goed gedaan, meent de landelijke politiek. Rehwinkel (PvdA) en Klein Molenkamp (VVD) zeiden gisteren zelfs dat zij het “verbijsterend” vinden dat minister Sorgdrager nog steeds geen standpunt heeft ingenomen over een wetswijziging. “Als gemeenten illegaal vervuilde grond kunnen storten kunnen we het milieubeleid wel failliet verklaren”, zei Klein Molenkamp. VVD en PvdA willen willen “op de kortst mogelijke termijn” een wijziging van de wet.

Sorgdrager reageerde “behoorlijk geïrriteerd”, zoals zij het zelf uitdrukte. Haar dilemma is, afgezien van de complexiteit van het onderwerp, dat de Hoge Raad binnenkort opnieuw uitspraak doet in de zaak-Pikmeer. In het 'Pikmeer 2-arrest' komt de vraag aan de orde of het storten van vervuild slib deel uitmaakt van de overheidstaken. Als de Hoge Raad een opening biedt naar uitbreiding van de strafbaarheid van de overheid, zal Sorgdrager de wet vermoedelijk niet willen wijzigen. Zij beloofde de Kamer gisteren dat zij hoe dan ook volgende maand met een standpunt komt, of er een nieuw arrest van de Hoge Raad ligt of niet.