Hoe de NS zelf een vrije markt voor hun spoorbouw geschapen hebben; De tijdige bekering van een monopolist

Spoorbouw was tot nu toe een monopolie van de NS. Op de hielen gezeten door Europese regelgeving, en om enige greep te houden op de ontwikkelingen, hebben de NS hun monopolie nu zelf opgesplitst. Reconstructie van een privatisering in eigen regie, gezien door de ogen van de man die het moest organiseren.

Monopolisten zijn vet en traag. Ze zijn niet gewend om zich te meten met concurrenten en wentelen zich niet zelden in zelfgenoegzaamheid. De globalisering van de economie maakt hardhandig een eind aan deze op het eerste oog comfortabele positie van veel monopolisten. Het vrije verkeer van goederen, diensten en kapitaal binnen de vijftien landen van de Europese Unie (een interne markt van 371 miljoen consumenten) maakt het op papier mogelijk dat buitenlandse concurrenten het domein van de nationale monopolist betreden. Allerlei beschermende regels belemmeren deze concurrentie van buiten echter nog. Maar ook daaraan wordt vanuit Brussel in rap tempo een einde gemaakt. Zo schreef Brussel bijvoorbeeld voor dat er een scheiding moet worden aangebracht tussen de infrastructuur en de exploitatie van spoorwegen. De infrastructuur blijft in handen van de overheid, maar de exploitatie van treindiensten hoeft niet meer het alleenrecht van de Nederlandse Spoorwegen (NS) te zijn.

Eenzelfde onderscheid kan ook worden aangebracht bij allerlei nutsvoorzieningen. De leidingen voor elektriciteit, water, tv (kabel) en telefoon kunnen in handen van de gemeenschap blijven, maar de exploitatie van de via die leidingen aangeboden diensten kan door diverse met elkaar concurrerende commerciële bedrijven plaatsvinden.

Vanuit Brussel werd ook gedecreteerd dat openbare werken en diensten van enige omvang op Europees niveau openbaar moeten worden aanbesteed. De betreffende richtlijnen worden nog niet in alle landen in dezelfde mate uitgevoerd. Van alle richtlijnen die sinds 1985 (het begin van het interne-marktproject) zijn uitgevaardigd wordt nog maar 61 procent overal toegepast. Toch zullen alle Europese bedrijven en werknemers op den duur moeten geloven aan meer concurrentie. Ze doen er daarom verstandig aan om zichzelf al vast op die situatie voor te bereiden.

Nederland loopt voorop waar het gaat om de toepassing naar letter en geest van Europese regelgeving. Begin jaren negentig werd er tussen overheid en NS stevig gediscussieerd over het uit de NS halen van de eigendom van de infrastructuur, zeg maar: de spoorlijnen. Volgens de NS kon je de drie produktiemiddelen - personeel, materieel en infrastructuur - onmogelijk splitsen. Die drie produktiefactoren hoorden bij elkaar als hoofd, romp en ledematen bij een menselijk lichaam.

Een commissie onder voorzitterschap van Rabo-topman Herman Wijffels was het hier niet mee eens. Die vond dat er onder bepaalde condities best over splitsing van activiteiten gesproken kon worden. Als referentie werd verwezen naar Zweden en het Verenigd Koninkrijk, waar een dergelijke scheiding al tot stand was gebracht. De NS beseften dat er geen houden meer aan was en startten in 1992 zelf het project Sporen naar '96, om alvast te anticiperen op een scheiding van produktiemiddelen, internationale concurrentie en de consequenties die dat heeft voor de eigen organisatie.

In Amersfoort werden sessies georganiseerd waar zo'n duizend NS'ers per tent werden vergast op chips en bier en werden toegesproken door de nieuwe president-directeur Rob den Besten. De Nederlandse Spoorwegen werden opnieuw gedefinieerd als vier kernbedrijven die ieder voor zich winstgevend moesten zien te worden: NS Reizigers, NS Cargo, NS Vastgoed en NS Stations. Daarnaast hadden de NS een eigen infra(structuur)-bedrijf en twee dochterondernemingen: Strukton (nieuwbouw, met name civiel) en ElectroRail (nieuwbouw, met de nadruk op elektrotechniek). Geheel in lijn met de opvattingen van Brussel en de commissie-Wijffels werden deze drie spoorbouwbedrijven niet gerekend tot de kernactiviteiten.

NS Infra trad op als hoofdaannemer voor storing, onderhoud en vernieuwing. Strukton, ElectroRail en de marktpartijen Volker Stevin (met dochter Railbouw) en NBM-Amstelland (met dochter Van Welzenes) traden op als onderaannemers, die het uitvoerende werk voor hun rekening namen. Dat was de situatie eind 1992.

In lijn met de algemene trend naar meer concurrentie in Europa toonden de NS zich bereid om de monopolieposities van hun drie spoorbouwbedrijven op te geven. De NS wilden echter wel actief blijven in de Nederlandse spoorbouwmarkt, die goed is voor zo'n 3 miljard gulden omzet per jaar. De toenmalige directeur exploitatie bij NS Infra, ir. Jaap Schouten, werd vrijgesteld om het veranderingsproces te leiden. Zijn opdracht luidde kort maar krachtig: zorg dat er op 1 januari 1996 een winstgevende maatschappij voor de bouw en het onderhoud van de infrastructuur staat. Gedurende zijn loopbaan bij NS vervulde hij een groot aantal managementfuncties, waarin hij de praktijk van de uitvoering leerde kennen. Zowel binnen de Infra-organisatie als bij de gebruiker ervan: het vervoerbedrijf. Schouten wist daardoor uit ervaring waar er inefficiënt werd gewerkt en hoe de produktiviteit verhoogd kon worden. Maar ook dat de prikkel om te verbeteren ontbrak. En die prikkel was de “hete adem” van de concurrentie.

Meteen in het begin formuleerde Schouten een doelstelling voor de produktiviteitsverbetering die hij wilde bereiken. “Met 50 procent zou ik duidelijk mijn hand overspelen”, zegt hij. “Als je op enkele procenten gaat zitten gebeurt er niets fundamenteels.” Twintig procent was haalbaar en ook “veranderkundig” een goede target, vond hij.

Schouten probeerde eerst inzicht te krijgen in de kostenstructuur. Toekomstige spoorwegexploitanten moeten straks een bepaalde gebruiksheffing gaan betalen: de huurprijs voor spoorlijnen. Om te weten welke prijs daarvoor gerekend kan worden, moet je eerst goed inzicht hebben in alle kosten die je maakt. Dat inzicht was niet makkelijk te krijgen. “De NS was één kluwen”, zegt Schouten in NS Hoofdgebouw III, bijgenaamd: de inktpot. “Ik wilde alle kosten zichtbaar maken die betrekking hebben op de infrastructuur, maar ontdekte dat een groot deel van die kosten nogal versluierd is. Veel gebouwen en de gebruikswaarde van grond stonden elders bij de NS op de balans en datzelfde gold voor zo'n 300 miljoen gulden aan rentekosten.

“Ik heb dus nogal wat tijd moeten besteden aan het zoeken naar de kosten. Het zicht daarop was belangrijk om überhaupt te weten hoe je winstgevend kunt worden.” Maar wat is “winst” in een monopolistische en budgetgestuurde organisatie, waar kosten en opbrengsten per definitie gelijk zijn? Een organisatie bovendien waar prijsverhoging wordt beschouwd als het enige middel om winst te maken.

Schouten realiseerde zich twee dingen: de overheid verwacht van concurrentie geen prijsverhoging, maar een prijsverlaging. En: de opbrengsten zullen uiteindelijk bepaald worden door wat de markt toestaat. Uiteindelijk was de oplossing voor dit vraagstuk simpel: verricht een externe benchmarking - een onderzoek bij de best presterende concurrenten - naar wat als kostenniveau acceptabel is. Bepaal een redelijke winstmarge voor de branche en per saldo houd je als best guess het opbrengstenniveau over.

De benchmarking leidde uiteindelijk tot de conclusie dat NS in het uitvoerend apparaat 15 procent moesten besparen en in sommige overhead-activiteiten zelfs 50 procent. Per saldo moesten 800 arbeidsplaatsen van de 4.400 geschrapt worden. Het vingertoppengevoel van Schouten (20 procent kostenbesparing) bleek dus nog niet zo slecht.

Deze inzichten legden vervolgens de basis voor het businessplan van de nieuwe werkmaatschappij. Maar dat was louter instrumenteel. “Veranderkundig” (een term die Schouten vaak gebruikt) was er meer voor nodig om de organisatie in beweging te brengen.

Het fundament voor de hele operatie, zo ontdekte Schouten, was een heilig geloof in de mogelijkheid en het nut van concurrentie. “Voor mij had het ook met een gevoel van eigenwaarde te maken”, zegt hij. “Als op verjaardagsfeestjes je werk ter sprake kwam, was de reactie vaak: jouw salaris wordt voor de helft door mij betaald. Door van de spoorbouw een winstgevende commerciële activiteit te maken kon ik laten zien dat wij niet alleen geld toegestopt krijgen, maar dat we er ook zelf voor moeten werken. Dat argument had voor mij nogal emotionele betekenis. Ik had het gevoel dat het kon en dat het moest.” Schouten ging eerst de discussie aan met het topmanagement van zijn organisatie. Daarna drong hij verder door in de organisatie. “Rationeel was ik overtuigd van de voordelen van concurrentie en het vrijwillig opgeven van onze monopoliepositie”, zegt Schouten. “Mijn probleem was: hoe krijg ik het over de Bühne? Dat is, zo blijkt nu, vooral een kwestie van eindeloos blijven uitleggen en herhalen.”

Het personeel en de vakbonden lieten zich moeizaam overtuigen. Schouten: “We doen ons werk toch goed, zeiden die.” Schoutens mededeling dat er 20 procent op kosten kon worden bespaard kwam dan ook aan als een donderslag bij heldere hemel. Temeer daar zijn eigen personeel ook wel wist dat zeventig procent van de onderhoudskosten bestaat uit personeelskosten. Er stonden dus banen op het spel. En dat is een mededeling waar je elke vakbondsman mee op scherp krijgt. Tweederde van het personeel is lid van een bond.

Zonder ingrepen zou de werkgelegenheid óók op de tocht komen te staan, wierp Schouten tegen. De NS zouden hun dominante positie op de Nederlandse markt nog wel kunnen verdedigen, maar niet eindeloos. Zeker niet in een markt die in beweging komt. In zo'n situatie is de aanval de beste verdediging. Het monopolie zou er sowieso aan gaan, aldus Schouten. Je kunt dan beter het mes in eigen vlees zetten dan afwachten tot de politiek het doet. Je kunt dan in elk geval zelf bepalen waar je het mes steekt en hoe diep.

Volgens organisatieadviseur Johan Bontje van Boer & Croon Management Consultants, die het hele proces heeft begeleid, vereist het veel moed om vrijwillig je eigen monopoliepositie op te geven. Bontje: “Van de andere kant is het vanuit strategisch oogpunt onverstandig om een stelling te verdedigen waarvan je bij voorbaat weet dat je die op langere termijn toch moet opgeven.”

Bij NS Infra zaten opdrachtgever en aannemer vanouds in één en hetzelfde huis. Dat kwam de efficiëntie niet ten goede. Zeker niet omdat er ook nog sprake was van een monopolie. In zo'n situatie heeft de opdrachtgever de neiging om ondoelmatige opdrachten te geven aan de aannemer om de mensen die in dienst zijn bezig te houden. Een situatie zoals vroeger in Oost-Europa gebruikelijk was.

Om de doelmatigheid te vergroten werden de rollen van opdrachtgever en aannemer in 1994 uit elkaar gehaald. Railinfrabeheer werd beheerder van de infrastructuur en opdrachtgever, terwijl NS Infra Services ging optreden als hoofdaannemer storing, onderhoud en vernieuwing. Schouten werd voorzitter van de groepsdirectie van Infra Services. Een groep die bestond uit elf bedrijven. “Door de splitsing van de rollen van opdrachtgever en aannemer creëerden we een zakelijke spanning en meer creativiteit”, zegt Schouten. “Een zakelijke aannemer houdt zijn mensen niet bezig, maar zoekt naar renderend werk.”

Om de kosten te drukken, de concurrentiekracht te vergroten en marktconform te presteren werd het personeelsbestand met de al eerder genoemde 800 mensen ingekrompen. NS Infra Services stond daarmee meteen goed op de rails. “Al in het eerste jaar waren de winstvooruitzichten uitstekend”, zegt Schouten.

Deze gunstige financieel-economische situatie, alsmede politieke en marktontwikkelingen waren voor de raad van bestuur van NS reden om in 1995 een tempoversnelling door te voeren. Een aantal marktpartijen was zich al aan het instellen op een nieuwe situatie met concurrentie in de spoorbouw. Dat “warmlopen”, zoals Schouten het uitdrukt, ging voortvarender en sneller dan de NS tot dan toe verwachtten. Bovendien ging het paarse kabinet-Kok steeds intensiever de mededinging (concurrrentie) bevorderen. Zo nam de overheid bijvoorbeeld het initiatief tot het openbreken van het monopolie van VSN Groep, die het leeuwendeel van de stads- en streekvervoermarkt in handen heeft.

De volgende slag werd door de raad van bestuur van NS medio 1995 bekend gemaakt: het aannemingsbedrijf NS Infra Services zou in drieën worden gesplitst, als voorbereiding op verkoop van een deel van de spoorbouwactiviteiten. De helft van NS Infra Services werd samengevoegd met de NS-dochter Strukton en een deel van ElectroRail. Dit spoorbouwbedrijf zou in de toekomst onderdeel blijven uitmaken van het NS-concern, zo kondigde de raad van bestuur aan.

Dertig procent van Infra Services zou samengaan met een deel van ElectroRail en worden verkocht aan 'preferred partner' Volker Stevin. De resterende twintig procent van Infra Services, zo maakte de raad van bestuur van de NS in 1995 bekend, zou naar 'preferred partner' NBM-Amstelland gaan. Als die tenminste bereid waren daarvoor geld op tafel te leggen. Door deze operatie zouden drie volwassen nieuwe marktpartijen ontstaan die alles kunnen op het gebied van spoorbouw: één binnen de NS en twee daarbuiten.

De invoering van de aangekondigde structuurwijziging nam veel tijd in beslag. “Het splitsen en fuseren van drie bedrijven is complex in een omgeving waar de treinen elke dag veilig moeten blijven rijden”, zegt Schouten. De belangrijkste factor was echter een “veranderkundige”. Schouten: “Hoe vertel je een organisatie die net draait, die pas gesaneerd is en die de boodschap heeft meegekregen 'we gaan ervoor', dat zij voor een deel verkocht wordt. En dan ook nog aan een onderaannemer. Dat is niet makkelijk. Dat was de grootste krachtproef waar ik voor gestaan heb, omdat mijn integriteit in het geding was en het concept gebaseerd is op een visie die niet bewezen kan worden, die alleen vanuit overtuiging kan worden overgebracht.”

Het belangrijkste argument voor de verkoop van delen van NS Infra Services aan de “onderaannemers” Volker Stevin en NBM-Amstelland was dat deze verkoop direct een stabiele marktsituatie geeft die per saldo volgens Schouten “voor alle mensen in de branche de beste bescherming biedt”. De afgelopen maanden werd er intensief onderhandeld tussen de NS, Volker Stevin en NBM-Amstelland. Die onderhandelingen namen veel tijd in beslag omdat er grote economische en sociale belangen mee gemoeid zijn. Eén complicerende factor was dat de te verkopen bedrijven pas vanaf 1996 (de daadwerkelijke splitsing van Infra Services) bestaan en dus nog geen historie (track record) hebben. Het verkrijgen van inzicht in de marktpotentie van de NS-onderdelen bij de kopers duurde daardoor langer dan bij veel andere overnames het geval is.

Complex was ook dat er tegelijkertijd ook nog onderhandeld moest worden met zeven vakbonden over een branche-CAO, die geheel nieuw van opzet is. Schouten heeft tijdens het hele proces veel respect voor de ondernemingsraad en de vakbonden gekregen, zegt hij. “Die hadden een moeilijke boodschap te verkondigen aan hun leden: saneren en deels verkopen. Ik heb geleerd dat het traditionele beeld dat vakbonden moeilijk in beweging te krijgen zijn, niet altijd klopt. Zeker in ons geval niet.”

Met de gisteren bekendgemaakte overgang van delen van het staatsbedrijf NS naar de twee private ondernemingen zijn ongeveer 2.000 arbeidsplaatsen gemoeid. Daarmee ontstaan in één klap in de Nederlandse markt drie all-round aannemers. Vanuit die positie hebben de Nederlandse bedrijven een goed vertrekpunt om de concurrentie in binnen- en buitenland aan te gaan, meent Schouten. Dat is onder andere van belang omdat de megaprojecten Betuwelijn, HSL en Light Rail (sneltramachtig materieel) aannemers uit heel Europa zal aantrekken. Nederlandse spoorbouwers zullen alleen dan orders in de wacht kunnen slepen als ze scherp kunnen concurreren.

NS Infra Services zal na een bestaan van slechts tweeëneenhalf jaar worden opgeheven. Schouten: “Dat is eigenlijk te kort. Maar het belang van het bedrijf en daarmee van de werknemers in de branche is er wel mee gediend.” De volgende opdracht voor Schouten ligt er dan al: zorg dat de overgang naar een volledig vrije markt in 2000 “smetteloos” verloopt.