Voorbeelden blokkeren debat luchthavens

Voorafgaand aan een besluit over een tweede nationale luchthaven wil het kabinet eerst een discussie over nut en noodzaak. Maar het blijkt lastig de uitvoeringsvoorstellen buiten de deur te houden.

DEN HAAG, 17 FEBR. Het was een van de grote frustraties in de besluitvorming over de Betuwelijn: tot het allerlaatste moment in de vaststelling van het tracé bleef de vraag of die goederenspoorlijn überhaupt nodig was prominent op de agenda staan. Ook bij de besluitvorming over de hogesnelheidslijn heeft de vraag of deze er eigenlijk wel moest komen tot in de afsluitende Kamerdebatten een rol gespeeld.

Dit moest anders, die wens leefde breed, zowel op de betrokken ministeries als bij de lagere overheden die bij een groot infrastructureel project jarenlang met onzekerheid kampen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid bracht in het najaar van 1994 al een advies uit om een aparte Wet grote projecten in te voeren.

Van zo'n wet is het niet gekomen, maar het kabinet heeft inmiddels wel een procedure in de geest van het WRR-advies opgezet. Daarbij wordt eerst in een verkenningsfase een maatschappelijk debat georganiseerd waarin het met name gaat om nut en noodzaak van het project. Als nut en noodzaak in voldoende mate zijn aangetoond neemt het kabinet een projectbeslissing die het begin vormt van de formele besluitvorming met inspraak, milieu-effectrapportages en beroepsprocedures.

De eerste twee projecten die volgens deze nieuwe procedure worden aangepakt, zijn het ruimtetekort in de Rotterdamse haven en de toekomst van de nationale luchthaven(s). Voor de eerste loopt de nut-en-noodzaakdiscussie nu, voor de tweede moet die dit voorjaar beginnen. Geen van beide verlopen tot dusverre tot ieders tevredenheid.

Zo gaat de discussie over het eventuele ruimtetekort in de Rotterdamse haven in de praktijk met name over de Tweede Maasvlakte. In zaaltjes in het land zijn het vooral oudere ingenieurs die met elkaar discussiëren over hoe je zo'n nieuwe buitengaatse uitbreiding het beste vorm kunt geven. Bij zo'n bijeenkomst in Vlissingen stapten de vertegenwoordigers van de milieu-organisaties zelfs boos op, omdat de vraag naar nut en noodzaak volgens hen eigenlijk niet ter tafel kwam.

Over de toekomst van de nationale luchthaveninfrastructuur moet het maatschappelijk debat formeel nog beginnen, maar intussen betrekken alle partijen vast hun stellingen. Dat gebeurt ook binnen de ambtelijke echelons die het debat moeten voorbereiden. Een concept van de nota die als basis moet fungeren voor het nut-en-noodzaakdebat leidde vorige week tot onenigheid in de raad voor ruimtelijke ordening en milieu, een onderraad van de ministerraad waar ook ambtenaren van de betrokken ministeries aanzitten.

Het concept werd gedomineerd door visies vanuit Verkeer en Waterstaat, dat penvoerder is voor deze kwestie, waarbij de conclusie dat er een satelliet-luchthaven van Schiphol moet komen als welhaast onvermijdelijk wordt gepresenteerd. Te kiezen valt met name nog tussen drie locaties: voor de kust, in het Markermeer of in de Flevopolder. Zowel premier Kok als de ministers Zalm (Financiën) en De Boer (VROM) zouden bezwaren hebben ingebracht tegen het concept. “Het gaat erom in een dergelijk stuk de dilemma's weer te geven”, aldus de woordvoerder van VROM. “Een pleidooi voor een satelliet van Schiphol is dan een stap te ver.” Aanvankelijk zou de nota komende vrijdag in het kabinet worden besproken.

In beide pogingen tot een nut-en-noodzaakdiscussie blijkt het buitengewoon lastig te vermijden dat concrete uitwerkingen het debat gaan domineren. Dat heeft drie oorzaken. Enerzijds hebben tal van partijen een strategisch belang om hún voorkeursvarianten zo vroeg mogelijk op de agenda te krijgen. Bouwers willen bouwen, Schiphol en de KLM willen uitbreiden. Voor hen staan nut en noodzaak niet ter discussie.

Anderzijds roept een nut-en-noodzaakdiscussie ook een groot conceptueel probleem op: het is nauwelijks mogelijk zo'n discussie te voeren zonder voorbeelden te gebruiken, zeker niet indien men een breed publiek bij het debat wil betrekken. Maar elke uitwerking die als voorbeeld wordt opgevoerd gaat meteen een eigen leven leiden.

Tenslotte speelt ook politieke greep op de ambtelijke voorbereiding een rol. Bij de nota over de toekomst van de nationale luchthaveninfrastructuur is steeds gewerkt aan een compromis tussen de betrokken ambtenaren, terwijl het voor een open maatschappelijk debat handiger zou zijn als verschillende groepjes ambtenaren contrasterende scenario's zouden uitwerken. Politieke en ambtelijke compromissen kunnen immers altijd nog ná het maatschappelijk debat worden gesloten.