Overheid moet informatiehandel staken

De opdracht die sommige bestuursorganen bij verzelfstandiging hebben meegekregen om een deel van hun kosten te dekken uit de handel in overheidsinformatie dient te worden ingetrokken, meent Dick van Eijk. De overheid moet voor een adequate informatie-infrastructuur zorgen, en de handel aan de markt overlaten.

Sinds bureau Jansen & Janssen, na een oproep daartoe op deze pagina, in maart 1996 de cd-rom met het rapport van de commissie-Van Traa Inzake opsporing kraakte en op het Internet zette, is de discussie over de elektronische toegang tot overheidsinformatie in een stroomversnelling geraakt. Het afgelopen jaar groeide de consensus: overheidsinformatie moet in elektronische vorm toegankelijk worden voor de burger, en de overheid mag voor die informatie geen prijs in rekening brengen. Dat standpunt heeft niet alleen in Nederland veel steun verworven, maar ook in vele andere Europese landen. Net als Nederland voegen veel landen de daad bij het woord: ministeries, parlementen en gemeenten zetten teksten van brieven, nota's, wetten, toespraken en persberichten, alsmede de notulen en verslagen van vergaderingen op het Internet. Wie wil weten wat de minister gisteren aan de Tweede Kamer heeft geschreven, kan dat thuis binnen vijf minuten via het Internet nagaan. Dát is nu vooruitgang.

Toch is het burger-informatieparadijs nog lang niet bereikt. Voor een deel is dat een praktische zaak: de kwaliteit van de ontsluiting van de informatie houdt nog niet over. Zo is het navigeren van het parlement en sommige ministeries in de Internetruimte nodeloos traag en onhandig; ook ontbreken nog vele documenten of ze verdwijnen van de ene dag op de andere. Maar dat is verder een kwestie van schaven en uitbreiden.

Er ligt ook nog een belangrijke principiële kwestie te wachten op een oplossing. Die betreft de positie van een aantal verzelfstandigde bestuursorganen die expliciet de opdracht hebben gekregen om een deel van hun inkomsten te verwerven uit de verkoop van overheidsinformatie. Voorbeelden hiervan zijn het KNMI, het kadaster en de Topografische Dienst. Die brengen hoge, soms zeer hoge, prijzen in rekening voor hun informatie. Zo rekent de Topografische Dienst voor een elektronische versie van de hele set topografische kaarten 1:10.000 meer dan een half miljoen gulden. Die praktijk is niet verenigbaar met het bovengenoemde principe dat overheidsinformatie gratis moet zijn. Aan die praktijk moet dus een einde komen.

Gewoon ophouden en de kosten ten laste brengen van de algemene middelen is een simpele, maar voor de belastingbetaler onnodig dure en voor de consument en de burger onnodig inefficiënte methode. Er is een betere oplossing, maar die vergt een herbezinning op wat nu eigenlijk overheidsinformatie is, en daarmee op wat nu eigenlijk overheidstaken zijn.

Overheidsinformatie bestaat in drie categorieën. De eerste omvat informatie die wordt gegenereerd in de beleidsvorming: nota's, wetsvoorstellen, raadsstukken, bestemmingsplannen enzovoorts. De tweede categorie omvat informatie die burgers en organisaties onder dwang afstaan aan de overheid. Juist dat dwangelement - doorgaans een wettelijk voorschrift om bepaalde informatie te verstrekken aan bijvoorbeeld het bevolkingsregister, de belastingdienst, het kadaster, de Kamer van Koophandel of het Centraal Bureau voor de Statistiek - maakt deze informatie inherente overheidsinformatie. Immers, niemand anders dan de overheid kan de burger dwingen. De derde categorie omvat informatie die wordt gegenereerd in de uitvoering van overheidstaken. Voorbeelden hiervan zijn rechtbankvonnissen, verkeerstellingen, emissiemetingen en tal van financiële gegevens betreffende het overheidshandelen.

De problemen met de informatiehandel van verzelfstandigde bestuursorganen zitten vooral in de tweede en derde categorie. Dat komt doordat bij die verzelfstandigingen niet goed is nagedacht over wat nu eigenlijk een overheidstaak is. Neem bijvoorbeeld de Topografische Dienst, vanouds een onderdeel van het ministerie van Defensie. Het is evident dat een oorlogvoerende staat behoefte heeft aan betrouwbare kaarten. De staat is de enige die toegang tot alle terreinen kan afdwingen die nodig is om (in het pre-satelliettijdperk) zulke kaarten te kunnen maken. Kortom, het vaststellen waar wegen liggen en gebouwen staan, hoe diep wateren zijn en hoe hoog heuvels, en of een terrein bebost is of begrast, dat is per definitie een overheidstaak. Het verkopen van fietskaarten in zeskleurendruk is dat niet.

De taak van in informatie handelende overheidsorganen kan dus in tweeën worden gedeeld: in een overheidstaak en een markttaak. Omwille van de overzichtelijkheid en de doorzichtigheid is het dan het beste om beide taken in verschillende organisaties onder te brengen. De organisatie met de markttaak kan dan écht verzelfstandigd en bij voorkeur geprivatiseerd worden; de organisatie met de overheidstaak kan voortbestaan als een uitvoerende dienst van de (rijks)overheid.

Een en ander lijkt wel wat op de constructie die is gekozen bij de spoorwegen. Het aanleggen en onderhouden van spoorwegen is een overheidstaak. Dat gebeurt met publieke middelen. Maar de uitvoering van het vervoer per spoor is een markttaak. Dat gebeurt door ondernemingen, waarbij concurrentie gewenst is en op gelijke voorwaarden mogelijk moet zijn.

Zo bezien is het voorzien in een informatie-infrastructuur, net als het voorzien in een vervoersinfrastructuur, een overheidstaak. Tot die informatie-infrastructuur behoort het vergaren van bepaalde data en het samenstellen van basisbestanden. Die basisbestanden bevatten informatie die ook zou zijn verzameld indien geen enkele marktpartij er belangstelling voor zou hebben: het gaat immers om informatie die nodig wordt geacht in het algemeen belang. Daarom moet die activiteit ook uit publieke middelen worden gefinancierd, en daarom is het onjuist de burger voor die informatie vervolgens nogmaals een prijs in rekening te brengen.

Die informatie dient - voor zover die openbaar is, maar dat is een andere kwestie - voor een ieder beschikbaar te zijn, ook in elektronische vorm. Desgewenst kunnen bedrijven, scholen of burgers daar zelf mee aan de slag, en eventueel op basis van die informatie produkten ontwikkelen die vervolgens op de markt worden gebracht. Die produkten kunnen in prijs en kwaliteit zeer uiteenlopen, al naar gelang er belangstelling voor of koopkrachtige vraag naar bestaat. Er is geen reden waarom de overheid zelf een prominente rol zou moeten spelen op die markt, net zo min als de overheid reden heeft treindiensten te exploiteren.

Wanneer verzelfstandigde bestuursorganen op deze manier worden opgedeeld, raken de resterende rijksdiensten natuurlijk wel inkomsten kwijt. Weliswaar kunnen ze een deel van hun taken afstoten, maar dat zal het verlies aan inkomsten doorgaans niet compenseren. Er zal geld bij moeten. Daar staat dan tegenover dat hun basisbestanden voor iedereen gratis beschikbaar zijn. De drempel om daarmee aan de slag te gaan wordt enorm verlaagd. Er zullen dus veel meer partijen veel meer produkten kunnen ontwikkelen op basis van overheidsinformatie dan nu mogelijk of economisch haalbaar is. Dat leidt niet alleen tot meer werkgelegenheid en dus meer belastinginkomsten, maar ook tot meer keus voor de consument en een betere toegang tot informatie voor de burger.