De pers en het geheim van het Noordeinde

Journalisten hoeven de monarchie niet te beschermen, aldus Harry van Wijnen bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar persgeschiedenis aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

De Britse minister Richard Crossman was een vreemde kostganger in het eerste kabinet van de socialistische premier Harold Wilson (1964-'66). Hij was meer theoretisch ingesteld dan praktisch, hij was radicaler dan Wilson lief was en hij had een obsessie voor staatsgeheimen, die hij niet onder stoelen of banken stak. Als journalist (commentator van het linkse weekblad The New Statesman) had hij zijn lezers beloofd dat hij de ondoorzichtigheid van het Britse regeringssysteem te lijf zou gaan als hij ooit minister zou worden.

Na zijn dood in 1974 werden Crossmans dagboeken gepubliceerd. Ze bevatten, zoals hij had beloofd, een verbazingwekkende hoeveelheid onthullingen over de interne gang van zaken in de kabinetten waarin hij minister was geweest. Maar over één geheim zweeg hij in alle talen: het Geheim van Buckingham Palace. Daarover rapporteerde hij niets dat de moeite waard was. Crossman was op zijn speurtocht op barrières gestuit die ook voor hem onneembaar waren geweest. De verklaring daarvoor is in zijn boeken te vinden: hij was als minister met een belangrijke portefeuille zelf onderdeel van het Grote Staatsgeheim geworden.

In de jaren zeventig had Nederland zijn eigen Crossman, maar dan zonder dagboeken. De vroegere journalist van het Algemeen Handelsblad drs. Hans Gruyters had een overeenkomstige ambitie om de politiek onder de knie te krijgen: ook hij wilde minister worden om de machinekamer van de politieke besluitvorming van binnen te leren kennen.

Gruyters had daarvoor een bijzonder motief: hij ijverde voor staatkundige hervormingen, in het bijzonder voor vergroting van de rechtstreekse invloed van de kiezers op de regeringsvorming. Hij behoorde tot de oprichters van D66, die probeerden aanhang te winnen voor het districtenstelsel en voor directe verkiezing van de minister-president door de burgers. Gruyters was geen voorstander van de monarchie en hij wilde de strijd aanbinden om de laatste eigen koninklijke bevoegdheid - de leiding over de kabinetsformatie - bij de koningin weg te halen en in handen te stellen van de kiezers.

Gruyters keek met argwaan naar het complex Koning-ministers, dat voor buitenstaanders niet te doorgronden was en waarover insiders niet wilden spreken. Hij stelde zich vragen die iedere toekomstige minister zich zal stellen, maar waar niemand het antwoord op geeft. Bijvoorbeeld: wat gebeurt er binnenskamers in geval van een verschil van mening tussen de koningin en de ministers? En wat doen ministers als de koningin weigert een wetsvoorstel te ondertekenen? Dat waren begrijpelijke vragen van iemand die voor een politieke loopbaan gekozen had. Op een dag kon hij immers zelf voor zo'n dilemma komen te staan.

In 1973 werd Gruyters tot minister in het kabinet-Den Uyl benoemd. Hij had nu toegang tot de spelonken van de macht. Hij zou het Geheim van Soestdijk, om met Walter Bagehot [Brits econoom en staatsrechtdeskundige, tevens journalist van The Economist] te spreken, voortaan rechtstreeks from The Horse's Mouth vernemen en het verheven deel van de regering af en toe zelf de hand mogen schudden.

Gruyters' nieuwsgierigheid zou - helaas - niet worden bevredigd. In de ministeriële pikorde stond hij weliswaar niet onderaan, maar toch te ver van de top om de macht aan het werk te zien. De grote jongens (minister-president Den Uyl met de ministers van de financieel-sociaal-economische driehoek) behandelden hem zoals men vroeger een assistent-resident van Lebak behandelde.

In een latere terugblik op zijn ministerschap in het kabinet-Den Uyl vatte Gruyters zijn avontuur met de macht in één zin samen: “Een minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is niet meer dan een filiaalchef van Albert Heijn die van zijn bazen nooit iets hoort.” In het centrum van de macht was hij nooit kind aan huis geworden en het Geheim van Soestdijk had hij nooit te zien gekregen.

Sinds Gruyters in 1971 zijn minderheidsnota aan het rapport van de Staatscommissie-Cals/Donner toevoegde, is het complex Koning-ministers nog even ondoorzichtig als het was. Maar in de Kamer zit geen Gruyters meer om de regering er lastige vragen over te stellen. De tegenwoordige Kamer toont geen belangstelling voor de rol van de koningin in de 'grijze zone' tussen het paleis en het Torentje. Daarmee is de toestand eigenlijk nog net zover als ze was in 1947. In dat jaar stelde de Parlementaire Enquêtecommissie zich op het Thorbeckiaanse standpunt dat de constitutionele verhoudingen geen ondervraging van koningin Wilhelmina over het regeringsbeleid in de oorlogsjaren toelieten. De koningin was toen zelf bereid geweest zich aan zo'n ondervraging te onderwerpen.

Eenzelfde standpunt nam vorig jaar september vrijwel de hele Kamer in, toen twee leden de regering enkele bescheiden vragen stelden over het gerucht dat koningin Beatrix de hand zou hebben gehad in de terugroeping van de Nederlandse ambassadeur in Zuid-Afrika en in de opening van een ambassade in Jordanië.

In beide gevallen ging het om de vraag of uit bepaalde vingerwijzingen afkomstig uit het regeringsapparaat kon worden afgeleid dat de minister van Buitenlandse Zaken zijn hand had laten dwingen. De Tweede Kamer debatteerde daarover in het najaar van 1996.

De fractievoorzitter van het CDA, Heerma, had het liefst helemaal niet over de zaak gedebatteerd. Hij verklaarde op gekwelde toon dat hij zich gegeneerd voelde om te moeten spreken over de ministeriële verantwoordelijkheid. Maar aangezien hij de grootste oppositiefractie vertegenwoordigde kon hij er moeilijk het zwijgen toe doen, dus had hij in allerijl al zijn kennis van het staatsrecht bijeengeraapt. Hij legde de volgende stemverklaring af: “In ons staatsbestel staat de ministeriële verantwoordelijkheid centraal. Onze grondwet stelt klip en klaar: de Koning is onschendbaar. De minister-president, de ministers en staatssecretarissen individueel en de raad van ministers als geheel, hebben er actief zorg voor te dragen dat het ook zo functioneert. Het is ook ongepast, onjuist en betreurenswaardig dat opvattingen van het staatshoofd òf feitelijk òf van horen zeggen object van publieke discussie zijn.”

De fractievoorzitter van het CDA gebruikte hier sterke woorden, maar hij raakte de essentie van de zaak niet. De regel van de ministeriële verantwoordelijkheid houdt niet in dat opvattingen van het staatshoofd nooit naar buiten mogen komen. In de Kamers mogen ze echter geen rol spelen, ze blijven buiten parlementaire discussie.

De fractievoorzitter van het CDA huldigde de opvatting dat ministers de plicht hebben publieke discussie over opvattingen van de koningin te voorkomen. Maar dat kunnen ministers helemaal niet. De grondwet heeft het begrip ministeriële verantwoordelijkheid weliswaar niet omschreven, maar uit de hele constitutionele geschiedenis spreekt slechts deze ene betekenis: De Koning kan niet ter verantwoording worden geroepen voor regeringsdaden. Alleen de ministers kunnen daarop worden aangesproken.

De grondwet heeft alleen de discussie in de parlementaire procedure op het oog. Wat buiten het parlement wordt gezegd, in de krant, op radio of televisie, op Internet of waar ook, valt daar niet onder.

Enkele maanden voor het staatsbezoek aan Zuid-Afrika deed minister Van Mierlo een uitspraak die hem op een berisping in de Tweede Kamer kwam te staan. Het was niet meer dan een onschuldige slip of the tongue, maar voor CDA-fractievoorzitter Heerma was ze belangrijk genoeg om de minister van Buitenlandse Zaken daarover streng toe te spreken. Van Mierlo had gezegd dat het besluit om een ambassade in de Jordaanse hoofdstad Amman te openen niet uit zijn eigen koker was gekomen, maar uit die van de koningin. Hier was dus op een onderdeel van het regeringsbeleid het aandeel van de koningin blootgelegd. En dat was een inbreuk op de onschendbaarheid!

De fractievoorzitter van het CDA vond het een bedenkelijk precedent. “Ik hoop niet dat de minister, door publiekelijk aan de opvattingen van de koningin te refereren waar het een diplomatieke vestiging in Jordanië betreft, een trend heeft gezet”, zo hield hij de regering voor.

Een dergelijke mededeling van een minister was sinds 1922 inderdaad niet meer voorgekomen. In dat jaar had minister-president Ruys de Beerenbrouck zich bij de verdediging van een wetsvoorstel op de wens van koningin Wilhelmina beroepen. Maar de verspreking van minister Van Mierlo was oneindig veel onschuldiger.

De grondwet zegt niet dat een minister naar buiten nimmer van de persoonlijke mening van de koningin mag doen blijken. Professor P.J. Oud neemt in zijn Handboek over het Constitutioneel Recht het standpunt in dat een minister van de wensen van de koningin melding mag maken, mits dat niet gebeurt met de bedoeling zich aan zijn verantwoordelijkheid te onttrekken. In dat geval is er geen strijd met de onschendbaarheid van de koningin.

Van mij had Van Mierlo nog wel een stap verder mogen gaan. Hij had als rechtvaardiging van de opening van de ambassade in Amman gerust kunnen zeggen: “Ik was er zelf niet opgekomen, maar ik heb mij laten overtuigen door de betere inzichten van de Koningin.” En hij had ook kunnen zeggen: “In een samengesteld regeringsysteem van Koning en Ministers staat het de Koning vrij de Ministers op goede ideeën te brengen.” In geen geval zou Van Mierlo daarmee zijn ministeriële verantwoordelijkheid tekort hebben gedaan.

Ook de verwarrende berichten over de overplaatsing van ambassadeur Röell lokten bij Van Mierlo een curieuze reactie uit. Journalisten moesten zich beter bewust zijn van de staatsrechtelijke gevolgen van hun berichten, meende hij. Letterlijk zei hij: “Er rust een extra verplichting op journalisten die in dit staatsbestel opereren om behoedzaam te zijn.”

Van Mierlo's vermaning was aan het verkeerde adres gericht. De pers is geen contractpartner van de staatsmacht. Journalisten hebben geen contractuele verantwoordelijkheid voor de instandhouding van de maatschappelijke orde of het parlementaire systeem. Op journalisten rust noch de plicht tot bescherming van de monarchie, noch tot handhaving van de onschendbaarheid van de Koning. Daarin verschillen journalisten van politici, ministers en leden van de Staten-Generaal.

Het onderscheid zit hierin dat ministers en Kamerleden een eed op de grondwet afleggen, maar journalisten niet. Ministers zweren of beloven bij hun beëdiging getrouwheid aan de Koning en aan de grondwet. De eed die nieuwe Kamerleden bij de inhuldiging van de Koning afleggen, spreekt met zoveel woorden ook over de onschendbaarheid van de Koning. “Wij zweren (beloven), dat wij Uw onschendbaarheid en de rechten Uwer Kroon zullen handhaven; wij zweren (beloven) alles te zullen doen wat goede en getrouwe Staten-Generaal schuldig zijn te doen” (Art. XII GW, add.).

Kamerleden onderschrijven daarmee het monarchale beginsel van onze grondwet. Journalisten vertegenwoordigen een vrije pers, die haar onafhankelijkheid ontleent aan een van de belangrijkste vrijheidsrechten uit de grondwet. Artikel 7 van de grondwet geeft de pers de vrijheid vòòr de monarchie te zijn, maar even goed ertegen.

Het Geheim van het Noordeinde maakt geen onderdeel uit van het moderne communicatiebeleid van de overheid. De regering komt niet tegemoet aan de openbaarheidsdrang van de media, die weinig op hebben met mysterie en nog minder met staatkundige spelregels die lang geleden zijn ontworpen door notabelen voor notabelen.

De regering handhaaft het 150 jaar oude standpunt dat de persoon van de Koning in de parlementaire gedachtenwisseling buiten debat blijft, omdat de Koning niet tot verantwoording kan worden geroepen. “Speurneuzerij wordt niet getolereerd”, heeft premier Kok daarover gezegd. Het Geheim van het Noordeinde is bij het paarse kabinet dus in veilige handen, wat het CDA daarover ook beweert.

Het staat overigens nog te bezien of het aandeel van de Koning in het regeringsbeleid ten allen tijde buiten discussie moet blijven. Uit het constitutionele systeem geredeneerd, ik erken het, valt daar weinig tegen in te brengen. Toch zijn er omstandigheden denkbaar waarin de openbaarheid onweerstaanbare eisen stelt en de samenleving van de logica van het Geheim van het Noordeinde niet te overtuigen zal zijn.

Ik zal die stelling kracht bijzetten met een voorbeeld ontleend aan het gratiebeleid van de Nederlandse regering uit de jaren vijftig, en wel de gratiëring van een van de grootste oorlogsmisdadigers die Nederland heeft gekend: de Duitser Willy Lages, voormalig chef van de Sicherheitsdienst in Amsterdam. Lages was in 1948 ter dood veroordeeld wegens zijn aandeel in de deportatie, marteling en vernietiging van 100.000 Nederlandse joden. Nadat het beroep dat hij tegen zijn vonnis had ingesteld was afgewezen, faalde ook zijn verzoek om gratie van de doodstraf. De minister van Justitie, mr. H. Mulderije, ontwierp een koninklijk besluit, waarin de afwijzing van het gratieverzoek werd meegedeeld, maar toen stokte de wetgevingsmachinerie. Het koninklijk besluit kwam op de lange baan terecht, waar het eerst een heel jaar en vervolgens nog een jaar bleef liggen totdat het bijna uit het zicht verdween.

Intussen was het een publiek geheim dat de zaak in een impasse was geraakt. Velen wisten dat de koningin haar handtekening had geweigerd, omdat de ter dood veroordeelde Lages al enkele jaren op zijn executie had zitten wachten. Dat was overigens niet alleen volgens de koningin Juliana te lang, maar ook volgens een groot deel van de Nederlandse rechtsgemeenschap. De geruchten over een controverse in de regering hielden heel Nederland en ook de Tweede Kamer bezig, totdat de regering in 1952, dus vier jaar na zijn veroordeling, verrassenderwijs de gratiëring van Lages bekendmaakte. In het interpellatiedebat over dat gratiebesluit dekte de socialistische minister van Justitie mr. L.A. Donker die beslissing met zijn verantwoordelijkheid. De zaak was daarmee formeel beslecht, maar hoe de regering tot de herroeping van haar oorspronkelijke beslissing was gekomen, bleef in duisternis gehuld.

Het zou bijna 40 jaar duren voordat de ware toedracht volledig bekend werd. Niet dankzij de pers, maar dankzij het speurwerk van de historicus dr. L. de Jong. In deel 14 van zijn Geschiedenis van het Koninkrijk der Nederlanden in de Tweede Wereldoorlog, dat in 1991 verscheen, werd de ernst van de slepende constitutionele crisis over de gratiëring van Lages aan de hand van officiële stukken voor het eerst uit de doeken gedaan.

Daaruit bleek ten eerste dat koningin Juliana haar vertragingsmacht had gebruikt, waardoor de zaak meer dan een jaar onafgedaan was blijven liggen. En ten tweede dat de koningin tot tweemaal toe met aftreden had gedreigd als de ministers aan de executie van het doodvonnis zouden vasthouden. Het tweede kabinet-Drees was voor dat dreigement bezweken en had ten slotte in gratiëring toegestemd. Veertig jaar lang was een nooit opgehelderde regeringscrisis achter het Geheim van Soestdijk verborgen gebleven. Met de pijnlijke gevolgen van die destijds verhinderde executie van Lages en de overige Drie van Breda zou de Nederlandse samenleving nog tientallen jaren belast blijven.

De pers van vandaag is noch gouvernementeel noch monarchaal, noch vatbaar voor beroepen op een politiek gedefinieerd landsbelang en wel in de laatste plaats geneigd tot zelfcensuur in tijden van constitutionele crises. De journalistiek is dus veranderd. Dat werpt de vraag op wat de pers ten opzichte van het Geheim van het Noordeinde wil, kan en mag. Wat zij wil is evident: de pers van deze tijd richt zich, anders dan vroeger, op de besluitvorming achter de schermen, ook achter de schermen van de monarchie. Wat zij kan is niet afhankelijk van de officiële voorlichting van de regering, maar veel meer van eigen observatie, onderzoek en ambtelijke lekken. En tot slot, wat de pers mag is: publiceren wat zij van het geheim te weten komt. Onafhankelijk van het staatsbelang.