Kabinet wil concurrentie op kousenvoeten

De invoering van concurrentie en marktwerking in het openbaar vervoer staat hoog op de paarse agenda. Maar voor concurrentie op het spoor houdt het kabinet de NS voorlopig uit de wind.

ROTTERDAM, 12 FEBR. Het Nederlandse spoorwegnet is in principe vrij toegankelijk voor iedere onderneming die aan bepaalde toelatingseisen voldoet, schreef minister Jorritsma (Verkeer en Waterstaat) in 1995 in een notitie bij de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen. De bewindsvrouwe staat hierin bepaald niet alleen. Het principe is in 1991 al verankerd in een Europese richtlijn, en het waren in Nederland CDA-kopstukken Maij-Weggen, als minister van Verkeer en Waterstaat, en Rabo-topman Wijffels, als adviseur, die de aanzet gaven voor de ontvlechting van staat en spoor en daarmee de weg bereidden voor concurrentie en marktwerking.

Toen de Amsterdamse rondvaartrederij Lovers vorig voorjaar een vergunning aanvroeg voor het exploiteren van een treindienst tussen Amsterdam en IJmuiden, kwam dat initiatief voor het ministerie dan ook als geroepen. Maar toen Lovers in september een vergunning vroeg voor nog vier treindiensten, waarvan twee forensenlijnen in de Randstad, reageerde het departement terughoudender. De twee diensten voor recreanten - een naar de Keukenhof en een naar het recreatiegebied Spaarnwoude - wil Jorritsma wel toestaan, maar de drukke forensenlijnen blijven een monopolie van de NS.

Deze kloof tussen grote woorden en bescheiden daden is niet het enige dat erop wijst dat het ministerie worstelt met de materie. Het duurt ook allemaal langer dan gedacht: aanvankelijk zou er in de zomer antwoord komen op de voordracht voor subsidie van dertig onrendabele diensten door de NS - dat is een half jaar later geworden. En het lukt maar net om Lovers binnen de wettelijke termijn van zes maanden uitsluitsel te geven over hun vergunningaanvraag.

Die worsteling hangt samen met de complexiteit van de introductie van marktwerking en concurrentie. In feite gaat het om drie, nauw met elkaar verweven processen: de verzelfstandiging van de NS, het delegeren van een aantal bevoegdheden met betrekking tot het openbaar vervoer aan provincies en stadsgewesten, en het op een andere leest schoeien van de relatie tussen overheid en openbaar-vervoerbedrijven. Het was makkelijker geweest als die drie processen na elkaar zouden zijn gekomen. Nu dat niet het geval is doen zich voortdurend situaties voor waar een van de partijen nog niet klaar is voor de volgende stap.

Voor een echt vrije markt is ook de NS nog niet klaar. Het omvormen van een technisch georiënteerd staatsbedrijf in een slagvaardig marktgericht bedrijf kan niet in twee jaar plaatsvinden. Niet alleen de presentatie en het management van het bedrijf moet veranderen, maar ook de hele, in honderdvijftig jaar traditie gewortelde bedrijfscultuur moet op de helling. Omdat die veranderingen ook nog gepaard gaan met bezuinigingen leiden ze voortdurend tot gespannen arbeidsverhoudingen, hetgeen de speelruimte van de bedrijfsleiding beperkt.

De minister heeft daar ook alle begrip voor. Op korte termijn - in elk geval tot het jaar 2000 - houdt ze de NS uit de wind, met name in het reguliere reizigersvervoer. Gisteren schreef Jorritsma aan de Tweede Kamer dat de markten voor goederenvervoer per spoor en voor besloten reizigersvervoer (charters, zoals vakantietreinen) in beginsel nu al open zijn. Hiervoor is geen vergunning nodig, alleen erkenning als spoorvervoerder. Voor openbaar vervoer is wél een vergunning vereist, en getuige de reactie op de aanvragen van Lovers is de minister daar niet scheutig mee. Dat viel ook te verwachten, aangezien bij de verzelfstandiging van de NS eind 1995 is afgesproken dat nieuwe aanbieders “beheerst en gefaseerd” zouden worden toegelaten. “Dit houdt in dat de huidige vervoerder tot 2000 een overgangsperiode wordt gegund om zich op de nieuwe situatie in te stellen”, schrijft Jorritsma de Kamer nu.

In de brief onderscheidt ze twee verschillende concurrentiemodellen: concurrentie om het spoor en concurrentie op het spoor. In het eerste geval gaat het om concessies die na een selectieprocedure een vervoerder in een beperkt gebied en gedurende een beperkte tijd het exclusieve recht gunt openbaar reizigersvervoer per spoor te verzorgen, in het algemeen met financiële steun van de overheid. In het tweede geval gaat het om een in beginsel open markt waar verschillende partijen tegelijk, zonder financiële steun van de overheid opereren. Bij schaarste aan ruimte op het net kan tolheffing worden ingezet als verdelingsmechanisme.

Voor de zogeheten contractsector - onrendabel vervoer dat door de overheid maatschappelijk gewenst wordt geacht en waarvoor daarom belastinggeld beschikbaar wordt gesteld - zal geleidelijk concurrentie om het spoor worden ingevoerd. De NS is inmiddels bezig zich hierop in te stellen. Het spoorbedrijf werkt in enkele regio's nauw samen met de streekvervoerder, waaruit uiteindelijk joint ventures moeten voortkomen. De overeenkomst die NS Reizigers in Friesland met streekvervoerder VEONN heeft gesloten is hiervan een voorloper. Dit soort nieuwe regionale openbaar-vervoerbedrijven, die dan zowel trein als bus als deeltaxi exploiteren, zullen dan bij aanbesteding van vervoercontracten moeten concurreren met bijvoorbeeld het Amerikaanse Vancom, het Britse Stagecoach en wellicht particuliere Nederlandse busbedrijven.

Voor het niet-gesubsidieerde deel van het spoorvervoer - door NS Reizigers aangeduid als het kernnet - heeft Jorritsma nog geen besluit genomen over de aard van het concurrentieregime op langere termijn (na 2000). Ze kondigt daarvoor een andere studie aan. Tot die tijd zal ze terughoudend optreden bij het toelaten van nieuwe vervoerders. Belangrijkste criterium is dat er plaats moet zijn op het net: de NS hoeven de komende jaren niet in te schikken voor een concurrent. Op basis van dit criterium acht Jorritsma de aanvraag van Lovers voor een verbinding Amsterdam-Hilversum en Utrecht-Amsterdam-Den Haag-Rotterdam niet kansrijk. Een besluit volgt over enkele weken.

Dat het met name op de verbinding Amsterdam-Rotterdam zo vol is op het net heeft de minister echter goeddeels aan zichzelf te danken. In het najaar besloot ze in te gaan op een voorstel van NS Reizigers om tegen een extra overheidsbijdrage van tien miljoen gulden per jaar meer treinen in te zetten in de Randstad, met name in de spits, om daarmee een bijdrage te leveren aan de bestrijding van de files en de verbetering van de bereikbaarheid. Dit contract geldt tot en met 2000. Het besluit hierover maakte ze op 20 november kenbaar aan de Kamer, twee maanden ná de aanvraag van Lovers voor een Randstaddienst.

Bij de NS kunnen ze even opgelucht ademhalen. Als er iets is wat de NS niet wil, is het concurrentie op het kernnet: daar wordt het geld verdiend, daar rijden de enige winstgevende treinen, de intercity's. De NS vindt dat het noodzakelijk is de regie van het hele kernnet in één hand te houden om een optimale kwaliteit van de dienstverlening te garanderen. Jorritsma laat de Kamer nu weten “aan deze conclusie niet toe te zijn”.

Concurrentie op het spoor staat nog steeds op de agenda, maar wanneer, waar en onder welke voorwaarden daarvan op enige schaal sprake zal zijn blijft vooralsnog ongewis.