Vernieuwende belastingrechter

Rechters kunnen vernieuwend optreden; ze hebben daar voldoende macht voor. Maar voorzichtigheid is geboden. Veel minder dan de wetgever kan de rechter de gevolgen van zijn vernieuwing overzien. Bovendien staat hij als levenslang benoemde functionaris niet onder democratische controle.

Naast deze principiële factoren speelt ook een praktische belemmering een rol: de rechter moet alles ophangen aan één specifiek geval dat hem wordt voorgelegd. Dat kan het hachelijk maken nieuwe regels te ontwikkelen die ook op andere gevallen van toepassing zijn. Maar soms ligt het vernieuwen wel degelijk op de weg van de rechter. Bijvoorbeeld als de wetgever nieuwe uitgangspunten introduceert en het aan de rechter overlaat om die uit te werken.

Zo'n situatie is er in het belastingrecht sinds daar op 1 januari 1994 de Algemene wet bestuursrecht ging gelden. Die bracht enkele meteen merkbare veranderingen. Zo werd de termijn om bezwaar tegen een belastingaanslag aan te tekenen bekort van twee maanden tot zes weken. Maar met een minder opzichtig gevolg van de wetswijziging zitten de belastingrechters met de handen in het haar.

Onder het bestuursrecht is het een gewone zaak als de rechter een besluit dat op een verkeerde manier is genomen, terugstuurt naar de ambtenaren die de fout in zijn gegaan. Het punt is niet of de ambtelijke beslissing een bevredigende einduitkomst heeft; dat vergt een politieke toets. De rechter beoordeelt of de overheid bij het komen tot die beslissing de normen heeft hoog gehouden die de ambtenaren zijn opgelegd. Als dat niet zo is, dan moeten ze hun besluit opnieuw overwegen. In het belastingrecht is dat altijd anders geweest. De beleidsvrijheid die gemeenteambtenaren hebben bij het al dan niet toekennen van een hinderwetvergunning, missen de belastinginspecteurs. Zij worden geconfronteerd met mensen die geld hebben verdiend of kosten hebben gemaakt en moeten aan de hand van de beschikbare gegevens vaststellen welk belastingbedrag daar volgens de wet bij hoort. In dat systeem spelen beleidsafwegingen geen rol.

Nu de zaak zo simpel ligt, kan de rechter in de belastinggeschillen die hem worden voorgelegd net zo goed meteen een eindbeslissing nemen. Dat is dan ook de ongeschreven regel die de Hoge Raad voor de belastingrechtspraak heeft opgesteld. Van terugverwijzen naar de inspecteur kan geen sprake zijn. Zo besliste de Hoge Raad nog in 1996, twee jaar nadat de invoering van bestuursrecht voor belastingzaken in beginsel de mogelijkheid van terugverwijzing naar de inspecteur had geopend.

De Hoge Raad oordeelde in 1996 evenwel over een zaak van vóór 1994 en liet volstrekt in het midden hoe het zit met zaken uit de periode na de invoering van het bestuursrecht voor belastingzaken. Daardoor weten de rechters nu niet wat er van hen wordt verwacht. Het zit hen evenwel niet in het bloed om de inspecteur opdrachten te geven. Hoewel ze in de afgelopen drie jaar wel zaken op hun bord kregen die ze naar de inspecteur hadden kunnen terugverwijzen, is dat niet één keer gebeurd.

Nu zitten er aan het 'oude' systeem waarbij de rechter alle zaken meteen zelf afdoet, wel duidelijke voordelen. Een geschil is op die manier het snelst de wereld uit, terwijl allerhande misverstanden worden vermeden. Het is lang niet zeker dat na de terugverwijzing de inspecteur een beslissing neemt waar de belastingbetaler het wel mee eens is. Dan zitten de partijen jaren later toch weer voor de rechter.

Daar staat tegenover dat men soms de rechter alleen maar nodig heeft voor de interpretatie van een rechtsregel. Als daar duidelijkheid over bestaat, dan kunnen de belastingbetaler en de inspecteur de zaak verder zelf wel af. Dat is dan bevredigender dan een besluit van bovenaf. Bovendien kunnen er dan meer feiten een rol spelen dan uitsluitend de zaken die aan de rechter zijn gepresenteerd. Ook kan het zo zijn dat er eigenlijk onvoldoende feiten boven water zijn gekomen om tot een goede vaststelling van de aanslag te komen. Dan is de inspecteur het best in staat om dat deel van de aanslagregeling (opnieuw) voor zijn rekening te nemen.

Inmiddels heeft de Haagse belastingrechter mr. J.W. Ilsink als eerste de moed gehad om een fiscaal geschil daadwerkelijk terug te verwijzen naar de inspecteur. Die had bij het afhandelen van de zaak zo veel steken laten vallen dat de rechter er echt niet mee uit de voeten kon. Over de feiten bestonden bovendien zo veel onduidelijkheden dat mr. Ilsink geen tijd had om die kluwen te ontwarren. Hij stuurde het hele dossier terug naar de inspecteur met de opdracht de zaak goed uit te zoeken en met de betrokkene om de tafel te gaan zitten. Het is nu de vraag of andere belastingrechters het voorbeeld van hun Haagse collega zullen volgen. Uiteindelijk zal het er op neerkomen dat de Hoge Raad de eenheid in de rechtspraak op dit punt moet herstellen. Het zal wel enkele jaren duren voor het zo ver is.