Invloed heeft het Europarlement al - nu nog recht van spreken; Een plekje in het hart van de Europese burger

Het Europees Parlement heeft wel degelijk invloed - ook al is de vergaderzaal bijna leeg, ook al denken velen dat Europarlementariërs politieke kneuzen zijn die uit de grote ruif mogen graaien. Het onbehagen in Straatsburg heeft een andere oorzaak: vertwijfeling over de eigen legitimiteit. Portret van een parlement op zoek naar zijn mandaat. 'Gelooft Europa echt in ons?'

Voor de leerlingen van de Zwolse MEAO is het Europese Parlement in Straatsburg vooral een grote grap. “Wat is het hier leeg”, zegt een jongen onthutst als hij vanaf de publieke tribune naar de vrijwel verlaten vergaderzaal kijkt. “Shit”, roept zijn buurvrouw, rukt zich de hoofdtelefoon van het hoofd en wijst woedend op de Italiaanse Europarlementariër die aan het woord is. “Die eikel heeft zes minuten nodig om uit te leggen dat hij het met een rapport eens is!” “En gediscussieerd wordt hier ook niet”, zegt de eerste jongen weer. “Die ene liep gewoon naar buiten toen die andere een toespraak begon te houden en nu steekt hij een verhaal af zonder dat hij weet wat die ander heeft gezegd.” “Wat is die Nederlandse tolk saai”, zucht weer een ander met een mistroostige blik op de vertaalcabines.

Schijnvertoning of Europese democratie in wording? Ruim vijftien jaar na de eerste directe verkiezingen zijn de meningen over het Europese Parlement nog steeds verdeeld. In veel landen wordt het Parlement gezien als een praatclub die alleen in het nieuws komt als er weer een nieuw schandaal is rond corruptie of inefficiënt gebruik van Europees geld. In kringen rond het Parlement daarentegen wordt onderstreept dat de Eurovergadering wel degelijk invloed uitoefent op het Europese beleid. Heeft Straatsburg inderdaad een dikke vinger in de Europese pap?

“De invloed van het Europese Parlement wordt schromelijk onderschat”, zegt de Rotterdamse hoogleraar politicologie M. van Schendelen die al langere tijd de Eurovergadering volgt. “Dat was al zo aan het begin van de jaren tachtig, toen het Parlement nog maar net direct was gekozen. Om de positie van het Europees Parlement goed te begrijpen moet je onderscheid maken tussen bevoegdheden en invloed. Neem het Nederlandse parlement. Dat heeft formeel een groot aantal bevoegdheden, maar kan die in de praktijk vaak moeilijk waarmaken, bijvoorbeeld omdat er al bindende beleidsafspraken zijn gemaakt in een regeerakkoord. De situatie van het Europese Parlement is precies het omgekeerde: formeel heeft het misschien weinig macht, maar in de praktijk oefent het een grote invloed uit op de Europese besluitvorming.”

De schijn bedriegt

Een ding staat vast: het Europese Parlement heeft de schijn tegen. De leerlingen van de MEAO in Zwolle komen van de bestuurlijk-juridische richting en hadden voordat ze naar Straatsburg kwamen een aantal lessen over 'Europa' gehad. Toch valt het Parlement-in-actie hun zwaar tegen. “We hebben uitgelegd dat de regeringen van de lidstaten het Parlement dwingen om heen en weer te trekken tussen Straatsburg, Luxemburg en Brussel”, zegt een van de leerkrachten. Ondertussen is de klas verdwaald in het enorme complex en terechtgekomen in een gang vol met kisten waarin het Parlement documenten tussen de drie steden heen en weer laat vervoeren. “Studenten zijn zich erg bewust van geld tegenwoordig. Die kisten hebben hen aan het denken gezet. Ze hebben goed in de gaten dat dat rondtrekken handenvol geld kost.”

Ook de mededeling van de voorlichter - voorafgaand aan het bezoek aan de publieke tribune - dat ongeveer de helft van de huishoudelijke begroting van het Parlement opgaat aan de vertaalkosten en het continue rondreizen tussen Straatsburg, Brussel en Luxemburg, komt hard aan. En al dat overleg boven een glaasje wijn - volgens de voorlichter een noodzakelijke fase in het parlementaire proces - doet het bij de leerlingen ook niet echt goed. “Vaak verlaten bezoekersgroepen vol afgrijzen het gebouw”, zegt een gids die vanuit Nederland excursies organiseert.

Maar schijn bedriegt: achter de schermen oefent het Europese Parlement wel degelijk invloed uit. Dat was zelfs al zo aan het begin van de jaren tachtig, toen het Parlement op wetgevend gebied niet veel meer kon dan adviezen uitbrengen. Door de Europese Acte (1986) en het Verdrag van Maastricht (1992) zijn de wetgevende bevoegdheden van het Parlement inmiddels aanzienlijk uitgebreid. Van Schendelen: “Vergeet niet dat het Europese Parlement een belangrijke bondgenoot heeft in de Europese Commissie, die de ontwerp-tekst voor wetgeving opstelt. Hun beider machtspositie neemt toe naarmate er meer beleidsterreinen in handen komen van de Unie. Commissie en Parlement hebben dus een gemeenschappelijke vijand, de Raad van Ministers, waarin de lidstaten zijn vertegenwoordigd. Als het even kan neemt de Commissie wijzigingsvoorstellen van het Parlement over om de Europarlementariërs te plezieren.”

Het Parlement heeft al langer het recht om de begroting van de Unie af te wijzen. Maar ook op andere terreinen heeft het invloed. Van Schendelen: “Vaak gaan groepjes parlementariërs bij elkaar zitten om over een bepaalde kwestie te brainstormen. De Europese Commissie volgt die groepjes met grote aandacht, en hun werk is vaak aanleiding om wetsvoorstellen voor te bereiden. Die informele groepen spelen dus een belangrijke rol bij de bepaling van de wetgevende agenda van de Europese Unie.”

Sinds het midden van de jaren tachtig zijn ook de formele wetgevende bevoegdheden van het Europese Parlement toegenomen. De Europese Acte vergrootte al de onderhandelingspositie van het Parlement bij wijzigingsvoorstellen. Door de nieuwe co-decisie procedure, die werd ingevoerd bij het Verdrag van Maastricht (1992), heeft het Parlement de mogelijkheid om bepaalde wetsvoorstellen zelfs weg te stemmen. Dank zij deze stok achter de deur hebben de Commissie en vooral de Raad meer aandacht voor de inbreng van het Parlement.

Vaak gaat het bij de wijzigingsvoorstellen van het Parlement ook om onderwerpen die goed scoren in de publieke opinie. Zo kreeg de consument op voorspraak van het Parlement het recht om bij draagbare telefonie een gespecificeerde rekening op te eisen. En onlangs nog drukte het Parlement een richtlijn erdoor die bepaalt dat sportevenementen van groot belang, zoals de Olympische Spelen, toegankelijk moeten blijven voor de publieke omroep en niet door commerciële televiestations mogen worden gemonopoliseerd. Europarlementariërs zouden bij het electoraat moeten kunnen scoren.

Al dat gepraat

Voldoende reden tot tevredenheid, zou je zeggen. Inderdaad blijkt uit nog niet gepubliceerd Duits onderzoek dat de meeste Europarlementariërs tevreden zijn over de bevoegdheden van het Parlement. “We zijn op de goede weg”, zegt Hanja Maij-Weggen. “Je merkt ook dat de parlementariërs steeds zelfbewuster worden”. Van Schendelen: “Al dat gepraat over te weinig bevoegdheden is vooral bedoeld voor de buitenwacht, om een goede strategische positie te krijgen bij discussies over vergroting van de macht. Aan het begin van de jaren tachtig, toen het Parlement vrijwel alleen nog maar adviserende bevoegdheden had, concludeerde ik al dat het best meeviel met die invloed. Toen vroeg Piet Dankert mij of ik alsjeblieft die conclusie wilde herzien: er stonden net Europese verkiezingen voor de deur en hij vond het beter om het democratische tekort in de besluitvorming eens goed te belichten.”

Niet alleen wetenschappers hebben ontdekt dat het Europese Parlement meer is dan een praatclub. De Oostenrijkse lobbyist Dr. Markus Klingler werkt voor de gezamenlijke voedselindustrie in zijn land. Hij lobbiet al enkele jaren bij het Europese Parlement over het gebruik van genetisch gemodificeerde ingrediënten in voedsel en is nu in Straatsburg om de definitieve stemming in het Parlement over de richtlijn bij te wonen. “We willen graag dat er een uniforme richtlijn komt. Als die er niet komt, mag bij ons eigenlijk alles worden geimporteerd, terwijl de Oostenrijkse industrie met veertien soorten nationale wetgeving te maken krijgt. De richtlijn wordt behandeld via de co-decisie procedure, dus vanaf het begin heb ik mijn aandacht gericht op het Parlement.” Klingler, die tijdens het onderhoud ten minste drie Europarlementariërs vriendelijk groet, besteedt inmiddels ongeveer eenderde van zijn tijd aan het Parlement. “Dat was vroeger wel anders. Toen stond ik eigenlijk alleen in contact met de Commissie en de Raad.”

Moreel mandaat

Hoort bij zoveel invloed niet een gepaste trots? In gesprekken met Europarlementariërs is daar weinig van te merken. Legitimiteit, dat is de achilleshiel. In het diepst van zijn hart vraagt iedere Europarlementariër zich af of hij wel een moreel mandaat van het Europese electoraat heeft. Gelooft Europa echt in ons? is de prangende vraag. Of is de macht die we nu hebben toeval, een gift van regeringsleiders die daartoe niet eens door de publieke opinie werden gedwongen?

Volgens opiniepeilingen gelooft nog steeds een meerderheid van de Europese bevolking in de Europese integratie en zeker ook in het Parlement. Maar wat is de waarde van zulke momentopnamen? Als het Europese Parlement in het nieuws komt, gaat het vaker om schandalen dan om triomfen in de co-decisie procedure. En iedere Europese verkiezing weer komen er minder mensen naar de stembus. De dagelijkse praktijk is weerbarstig, zelfs bij de politieke elite. “Als ik persberichten naar onze Tweede Kamer-fractie stuur over wat we hier doen, mag ik blij zijn als ik op een van de honderd een reactie krijg”, aldus een Nederlandse voorlichter.

Met elk ongelezen persbericht groeit de twijfel. Op langere termijn is het die onzekerheid die de positie van het Parlement ondermijnt. Veel Europarlementariërs deinzen er al voor terug om bij de onderhandelingen over de herziening van het Verdrag van Maastricht, al te nadrukkelijk te pleiten voor verdere vergroting van hun macht. “Als die discussie wordt geopend vrezen sommigen dat de macht van het Parlement wel eens teruggedraaid zou kunnen worden in plaats van vergroot”, zegt een waarnemer in Straatsburg.

Natuurlijk heeft het Europese Parlement geprobeerd om een plekje in het hart van de Europese burger te veroveren en daarmee zijn machtspositie te vergroten. Toen de 'echte' Europese kwesties te stroperig bleken - wie maakt een halszaak van de regeling van kopen op afstand? - stortte het Parlement zich op de buitenlandse politiek. De morele stem van de Europese burger te zijn, dat was de nieuwe ambitie. Rwanda, Birma, de zeehondjes in Canada - als de regeringen van de Europese Unie zouden zwijgen, zou het Parlement in Straatsburg spreken.

Of die tactiek goed heeft uitgepakt, is echter zeer de vraag. De regeringen van lidstaten halen hun schouders op als het Europese Parlement weer met een nieuwe resolutie over een crisisgebied komt. “Je hebt gemakkelijk praten als je niet de macht hebt om al je goede voornemens in daden om te zetten”, is een vaak gehoorde klacht van diplomaten. Bovendien heeft het Parlement al lang niet meer het alleenrecht op de stem van de morele verontwaardiging. In de crisis rond Oost-Zaïre bijvoorbeeld kwam het verdriet van Europees Commissaris Emma Bonino in het oog van de publieke opinie veel geloofwaardiger over dan dat van de Straatsburgse Assemblee. Maar het grootste obstakel om de morele stem van Europa te worden is wel het Parlement zelf. “Alleen Moeder Teresa's hebben het recht om anderen te bekritiseren”, zegt een medewerker van een politieke partij, “en uit Moeder Teresa's bestaat het Parlement zeker niet.”

Grote suikerfabriek

Uiteindelijk staat vooral de eigen handel en wandel een vergroting van de legitimiteit, en op termijn dus van de macht, in de weg. Voor de publieke opinie is Straatsburg nog steeds het domein van politieke kneuzen die in het eigen land niet meer aan de bak komen, maar als dank voor bewezen diensten in Straatsburg uit de grote Europese ruif mogen graaien.

En dat er in Straatsburg nog gegraaid kan worden, staat vast, ondanks alle pogingen om dat te veranderen. “Je ziet hoe snel Europarlementariërs veranderen als ze hier komen”, vertelt een medewerker van een Nederlandse fractie. “De eerste keer dat ze hier bij het loket hun reisvergoeding komen afhalen, kijken ze stomverbaasd naar het reçu en denken ze dat er een komma ergens verkeerd is gezet. De tweede keer vinden ze het bedrag al min of meer normaal, en de derde keer zien ze de toelage al als een verworven recht.”

Of het Parlement er snel in zal slagen om de cultuur van overvloed te hervormen, is zeer de vraag - daarvoor zijn haar wortels te diep. Europarlementariërs zelf wijzen vaak op het ontbreken van een goed statuut waaarin de rechten van de leden worden geregeld en een uniforme beloning voor alle nationaliteiten wordt vastgesteld. “Zolang dat ontbreekt zullen leden uit landen met lage schadeloosstellingen wel op oneigenlijke wijze andere regelingen moeten gebruiken om hun inkomen aan te vullen”, zegt Europarlementariër Hedy d'Ancona. Voorlopig wijst echter niets er op dat de Raad van Ministers inderdaad binnen afzienbare tijd tot de instelling van zo'n statuut zal overgaan.

Volgens een medewerker van de Groenen ligt het probleem veel dieper. “Er was altijd al te veel geld. Het Europese Parlement ging steeds meer op een schoolreisje lijken. Alles mocht, alles kon, niemand stelde vragen. Als je bij de club hoorde, zat je gewoon goed. Lange tijd vroeg niemand zich af wat de gewone mensen daar van dachten. En nu dat wel gebeurt, blijkt het toch wel erg moeilijk om de bestaande praktijk te doorbreken.”

Voor veel parlementsleden lijkt de Eurovergadering inderdaad nog steeds een grote suikerfabriek. Neem het Duitse lid mevrouw D. Pack, die tot haar grote ongenoegen een aanrijding had in de garage van het Europese Parlement. Zou de Eurovergadering de schade willen betalen, zo vroeg zij in een brief aan het bureau. Het antwoord was ontkennend, maar Pack liet het er niet bij zitten. In een herhaald verzoek wees ze op een eerder geval waarin het Parlement schade aan de auto van een lid had vergoed. Manmoedig weigerde het Bureau opnieuw om de schade te vergoeden, maar voegde daar wel de toezegging aan toe dat bestudeerd gaat worden of het Parlement een collectieve verzekering voor de toekomst kan afsluiten “om dergelijke risico's in de toekomst te dekken”.

Of neem het aanvullende pensioenfonds, waar inmiddels ongeveer 470 parlementsleden lid van uitmaken. Het werd in 1991 ingesteld als aanvullende pensioenvoorziening voor Italiaanse leden die - als enige nationaliteit - niet op een staatspensioen kunnen rekenen. Omdat het concept zo aantrekkelijk was, werd het fonds al snel ook voor niet-Italianen opengesteld. Per maand betaalt het Parlement per lid maar liefst 1500 ecu (ongeveer 3300 gulden) aan het pensioenfonds. Toen uit een accountantsrapport bleek dat het fonds, dat bij zijn oprichting in 1991 werd geantidateerd op 1989, een tekort had, besloot het Europarlement - met alleen de stem van extreem-links tegen - om opnieuw een greep in het budget te doen en ongeveer 3,5 miljoen ecu (meer dan 7 miljoen gulden) uit de algemene middelen aan te zuiveren. “Verdient een Parlement dat zo met zijn eigen budget omgaat, het vertrouwen van de kiezer?” vraagt een Europarlementariër die zich hier vorig jaar fel tegen verzette.Elke nieuw Straatsburgs schandaal zal het draagvlak onder de Europese bevolking voor de Assemblee verder zal aantasten en zo een nieuw struikelblok vormen voor de vergroting van haar invloed.

Sens Unique

Hoe ver de côterie van het Parlement verwijderd is geraakt van de man in de straat, blijkt wel aan de Rue Belliard in Brussel. In een kleine tent tegenover het gigantische complex van het Parlement voert de Brusselse actiegroep Sens Unique (eenrichtingsverkeer) een ludieke actie om de 'Europese' wijk in Brussel leefbaar te houden en de inwoners te vrijwaren van een complete invasie van de Europese instellingen. Symbool van Sens Unique zijn twee pijlen die elk een andere kant op wijzen. “De ene pijl geeft aan hoe Europa Brussel binnenkomt. Daardoor wordt de stad zo onleefbaar dat mensen zoals jij en ik gedwongen worden om de stad te verlaten, dat is de andere pijl”, zegt actievoerder Tom.

'Europa' aan de ene kant, 'mensen zoals jij en ik' aan de andere - staat het Europese Parlement al zo ver af van de burger? Tom haalt zijn schouders op. “Er komen hier wel mensen die bij het Parlement werken, maar je voelt dat ze zich niet op hun gemak voelen, ook al zeggen ze dat ze het met ons eens zijn. Pas nog kwam een hoge ambtenaar uit solidariteit een kist wijn brengen. Eerst vonden we de geste sympathiek, tot we er achter kwamen dat de wijn zo duur was dat de meesten van ons er een maand voor zouden moeten werken. Toen voelden we gelijk een diepe kloof.”