Zwitserland kent directe democratie per referendum; De burger beschikt

Zwitsers beslissen liefst zelf. Dankzij een systeem van referenda houden ze een flinke vinger in de politieke pap. Wetsvoorstellen, grondwetswijzigingen, volksinitiatieven of internationale verdragen: een Zwitsers referendum kan over bijna alles gaan. Morgen bijvoorbeeld gaat het over illegale immigratie en een verandering in de arbeidswetgeving. In Nederland stemt de Tweede Kamer binnenkort over een wetsontwerp voor een correctief referendum. Hoe heilzaam is de werking van het Zwitsers systeem?

Jean Jacques Rousseau zou het waarschijnlijk het meest democratische land ter wereld hebben genoemd, en misschien is het dat ook wel. Het is maar hoe men het bekijkt. De Zwitserse democratie is, afgezien van die in het oude Athene, in ieder geval de meest directe die men zich kan voorstellen. De meeste gemeenten worden hier geregeerd door het verzamelde volk, in sommige kantons wordt bij handopsteken op het marktplein gestemd en op landelijk niveau bestaan referendum en volksinitiatief. In een land dat tot in de verste uithoeken is gefederaliseerd, geen staatshoofd heeft en waar het volk in officiële documenten als De Soeverein wordt betiteld moeten de burgers wel een behoorlijke vinger in de politieke pap hebben. De stelling dat de directe democratie de kwaliteit van de besluitvorming verhoogt, is er in ieder geval algemeen geaccepteerd.

Het Nederlandse kabinet wil het correctief wetgevingsreferendum invoeren en stuurt daarvoor binnenkort een wetsontwerp naar de Tweede Kamer. Als het referendum er komt, op zijn vroegst in 1999, kunnen de kiezers door het parlement aangenomen wetten tegenhouden met een directe stemming. Het Nederlandse referendum komt in grote lijnen overeen met het Zwitserse Fakultatives Gesetzesreferendum. Maar deze laatste vorm van volksstemming is ingebed in een systeem van zogenaamde volksrechten en komt voort uit een traditie die ontstond in de dertiende eeuw.

Het liefst zou de Zwitser over alles zelf beslissen. Maar omdat dat niet kan is hij ondergeschikt aan zijn gemeente, het kanton en 'de politiek in Bern'. Vooral het verre Bern wordt gewantrouwd. Daar smeden de politieke partijen en hun vertegenwoordigers plannen waarop de burger maar matig zicht heeft. Zoals Rousseau in 1762 in Du contrat social afkerig sprak over de société partielle, een vertegenwoordigend stelsel beheerst door politieke stromingen, heeft ook de Zwitser weinig op met besturing door politieke partijen. Die beschouwt hij als een noodzakelijk kwaad, dat af en toe een halt toegeroepen moet worden. Daarom geeft het Zwitserse staatsrecht de burgers de mogelijkheid regelmatig aan de rem te trekken in een verplicht of een facultatief referendum, ook wel volksstemming of Abstimmung genaamd.

Het streven van de regering in Bern om zich aan te sluiten bij verschillende internationale organisaties heeft de afgelopen decennia niet bijster veel succes gehad. In de jaren tachtig nog wees het volk het lidmaatschap van de Verenigde Naties af. Het begin van de jaren negentig leek hoopvoller. Zwitserland had zich aangemeld bij de Europese Economische Ruimte (EER), een organisatie waarvan op dat moment ook Noorwegen, Zweden, Finland en Oostenrijk lid waren. Het Zwitserse lidmaatschap leek in 1992, vlak voor het verplichte referendum, geen probleem totdat de populaire minister Adolf Ogi zei dat de EER als een trainingskamp voor de Europese Gemeenschap moest worden gezien. Het hek was van de dam. EER betekende dus automatisch EU? Met een bijna onvoorstelbaar kleine meerderheid van 50,5 procent werd het voorstel door de burgers verworpen. De Zwitsers stemden vooral met een spookbeeld voor ogen dat vaker de kop had opgestoken: de angst voor Überfremdung.

Deze angst is tweeledig, zegt Valentin Zellweger, internationaalrechtelijk jurist op het ministerie van Buitenlandse Zaken in Bern. “Ten eerste zou het voor veel Zwitsers niet te verkroppen zijn wanneer de eerste de beste Zweed zomaar iets over hun mooie land zou kunnen beslissen. We noemen dat ook wel de angst voor fremde Richter. In de tweede plaats krijgen veel mensen het hier benauwd als we mee zouden moeten werken aan het vrije verkeer van personen. Ze zien de horden arbeiders uit Spanje of Portugal al voor de grenzen staan. We zouden er niets meer tegen kunnen doen. Het valt in werkelijkheid natuurlijk mee, dat zie je aan de praktijk in de Europese Unie. Maar de angst komt niet uit de lucht vallen. Op dit moment is negentien procent van de Zwitserse bevolking van buitenlandse afkomst.”

Bindende factor

Maar kan de Zwitserse democratie wel functioneren binnen de Europese Unie? Verordeningen uit Brussel werken rechtstreeks in de lidstaten. Een referendum kan daartegen niet in stelling worden gebracht. De meeste richtlijnen van de Europese Commissie moeten rechtstreeks in nationale wetgeving worden omgezet. Ook hier zal de EU geen Zwitsers volksveto dulden. De gevolgen zijn moeilijk te overzien. Het is niet uitgesloten dat een Zwitsers EU-lidmaatschap centrifugale krachten losmaakt in de Helvetische federatie. De 26 kantons waren ooit zelfstandige staten die uit gemeenschappelijk belang zijn gaan samenwerken. Tot 1848 hadden ze zelfs de mogelijkheid om uit het staatsverband te stappen en tot op de dag van vandaag zijn in de Zwitserse wetenschap de meningen verdeeld over het bestaan van een afscheidingsrecht. De grondwet vermeldt voor de zekerheid dat iedere kantonale burger ook een Zwitsers staatsburger is. Daarbij komt dat het land uit vier taalgebieden is opgebouwd. De bevolking is dus zeer divers. Referendum en volksinitiatief zijn, van oudsher, een bindende factor in Zwitserland. Zellweger: “Het is nu al zo dat de Duitstaligen meer naar Duitsland leunen, de Franstaligen naar Frankrijk en inwoners van het kanton Ticino naar Italië. Ik wil niet uitsluiten dat deze trend doorzet als we lid worden van de EU, al zie ik geen dramatische gevolgen. Het referendum behoort met de neutraliteit en het federalisme tot onze nationale identiteit. We moeten die identiteit daarom goed bewaken.”

En dat gebeurt. Want de Zwitsers zijn overtuigd van de heilzame werking van hun systeem. Er is nog een belangrijke reden waarom de EU voorlopig nog wel buiten de deur zal worden gehouden. De Zwitsers vinden 'Europa' simpelweg niet democratisch genoeg. “Dat vinden jullie zelf toch ook? Er wordt nogal wat geklaagd over een democratisch gat in de Europese Unie”, zegt Andreas Gross, parlementslid voor de Sozialdemokratische Partei en autoriteit op het gebied van directe democratie. “De Europese ministers nemen een besluit en vanaf dat moment is het een voldongen feit. Niemand die er nog iets aan kan doen. Wij vinden dat niet zo'n prettig idee. Ik zou graag zien dat we toetreden tot de EU, maar dan wel op voorwaarde dat de Unie een aantal democratische elementen invoert.”

BTW-stemming

Zwitserse referenda worden gehouden naar aanleiding van een wetsvoorstel, een verandering in de grondwet, een volksinitiatief of een belangrijk internationaal verdrag. Het mag over bijna alles gaan, alleen niet over staatsuitgaven, de parlementaire controle op de regering en de verkiezingen van het parlement. Volksstemmingen over bijvoorbeeld belastingtarieven zijn heel gewoon. Twee jaar geleden nog stemde het volk in met de invoering van een BTW-belasting. Het tarief, maximaal 6,2 procent, werd nauwkeurig in de grondwet opgeschreven. Net als de duur, want de BTW loopt tot 2006. Dan moet er opnieuw over het voortbestaan in een referendum worden beslist.

Vier keer per jaar gaan de Zwitsers an die Urne, naar de stembus, op tevoren vastgestelde data. Deze dagen gelden voor nationale en de meeste kantonale en gemeentelijke referenda, om 'referendummoeheid' onder het volk te voorkomen. Morgen staan in heel Zwitserland de 'urnen' klaar voor een nationaal referendum over het tegengaan van illegale immigratie en over een verandering in de arbeidswet, die nachtarbeid gemakkelijker maakt. Daarnaast worden tientallen kantonale en gemeentelijke kwesties aan het volk voorgelegd. Zo is in de gemeente Zürich de Schweizerische Volkspartei in het geweer gekomen tegen de politiek van het stadsbestuur om heroïne te kopen voor drugsverslaafden. 'Soll Zürich weiterhin das Drogenmekka Europas sein? Nein zu weiteren Heroïnversuchen', argumenteert de campagnefolder.

“Directe democratie is een zaak van geduld”, zegt Hans Urs Wili, chef van de afdeling politieke rechten van de Bondskanselarij in Bern. De Bondskanselarij is onder meer belast met de organisatie van referenda. “In ons land heeft de regering niet alleen 246 parlementariërs te overtuigen, maar ook nog eens het hele volk. Belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen vragen bij ons gemiddeld daardoor veel meer tijd dan in het buitenland.”

Een voorbeeld is de invoering van het vrouwenkiesrecht. De Zwitserse regering wilde vrouwen in 1956 het actief en passief kiesrecht geven. Dat was op zichzelf al rijkelijk laat. In Nederland hebben vrouwen beide rechten sinds 1921. Maar het mannelijke deel der Zwitserse bevolking wilde er, per referendum, niets van weten. Halverwege de jaren zestig volgde een tweede, eveneens mislukte poging. Pas in 1971, onder invloed van de vrouwenemancipatie in de jaren zestig, waren de Zwitserse mannen bereid politieke invloed aan hun vrouwen af te staan. Wili: “Maar je kunt dit niet eens een slepende kwestie noemen. In de zestiende eeuw voerde paus Gregorius XIII een nieuwe kalender in, de Gregoriaanse. Het kerkelijke besluit moest in de kantons Wallis en Graubünden eerst door alle gemeenten in referenda worden goedgekeurd voordat het kon gelden. Dat duurde zeventig jaar. Het referendum heeft ontegenzeggelijk een conserverende werking. Daarmee bedoel ik niet per se dat het een middel is dat alleen maar door conservatieve krachten wordt aangegrepen. Over het algemeen zijn het oppositiegroepen die referenda initiëren. De opbouw van de verzorgingsstaat in de jaren vijftig en zestig ging veel conservatieven te snel. Nu, in de jaren negentig, zijn het linksgeoriënteerde partijen en vakbonden die referenda over beperkingen op de sociale zekerheid afdwingen”, aldus Wili.

Creativiteit

De uitslag van een enkele volksstemming is belangrijk, omdat het referendum in alle gevallen bindend is, maar het zijn vooral de randeffecten waar men in Zwitserland waarde aan hecht. Iedereen lijkt het eens over deze verschijnselen: het referendum dwingt tot voortdurende discussie, compromisbereidheid en creativiteit. Verder leidt het tot een stevige legitimatie van wetgeving en, vindt men, tot hogere kwaliteit van de besluitvorming. Politici worden gedwongen al hun kaarten op tafel te leggen. Vooral bij referenda over onderwerpen die erg spelen onder de bevolking, bijvoorbeeld het voorstel voor de invoering van de zomertijd in 1980, worden in het hele land honderden discussiebijeenkomsten belegd. De politieke betrokkenheid onder de Zwitsers is, zeker op zulke momenten, zeer groot. Zijn er dan geen nadelen? Is er geen enkele oppositie? “Ministers klagen wel eens over het referendum, want het is lastig”, zegt Bernhard Ehrenzeller, persoonlijk secretaris van minister van Justitie Arnold Koller. “Een wetsvoorstel loopt vertraging op en je hebt kans dat het wordt afgeschoten. Maar het is deel van het politieke spel. Iedereen kent de regels en houdt zich er dus aan.”

Volgens hoogleraar staatsrecht aan de universiteit van Zürich, Alfred Kölz, zijn er wel enige opposanten, zelfs in het parlement, maar zij uiten zich nooit openlijk. “Dat is veel te gevaarlijk. Stel je voor: als je hardop voor het inperken van volksrechten pleit, maak je jezelf niet populair. Vergeet niet dat ieder voorstel om te beknibbelen op de verworvenheden van het volk, altijd in meerderheid door datzelfde volk moet worden goedgekeurd. Dat krijg je niet snel voor elkaar.”

Soms is het dus beter om niet openlijk voor je mening uit te komen, uit vrees voor het scherpe oordeel van de oplettende burgers. Dictatuur van de meerderheid? Andreas Gross werpt die veronderstelling verre van zich. “In iedere democratie heerst toch de wil van de meerderheid? Het lijkt me niets bijzonders. Alleen blijft de meerderheid meestal beperkt tot het parlement. Dat is bij ons anders. Het referendum is juist een middel om minderheden te beschermen. In Zwitserland behoort iedereen tot een minderheid. De Duitse, Franse, Italiaanse, Rhetoromaanse, katholieke, protestantse, noem maar op. En het zijn juist die minderheden die naar het referendum grijpen.”

Het komt regelmatig voor dat minderheden die het alleen maar eens zijn over de afwijzing van een wetsvoorstel de handen ineenslaan voor de organisatie van een referendum. Zo verzamelden in 1992 een autojournalist en de Grüne Partei der Schweiz, een comité in het kanton Uri, precies voldoende handtekeningen tegen een nieuwe, zeer lange Gotthardtunnel voor goederentreinen, de Neue Eisenbahn-Alpentransversalen (Neat). Niet dat ze het eens waren over een alternatief: de Groenen wilden een kortere tunnel, de bewoners van Uri een langere en de autojournalist wilde helemaal niets wat met treinen te maken had. In Zwitsers staatsrechtvocabulaire is dat een typische 'onheilige' coalitie: partijen komen uit verschillende hoeken van het politieke spectrum maar vinden elkaar in de afwijzing van één specifiek voorstel. Het referendum over de Neat was overigens geen succes voor de indieners. Een vrij grote meerderheid van de kiezers stemde voor de aanleg van de tunnel.

In een heilige coalitie werken partijen samen die het toch al politiek met elkaar eens zijn. Voor het referendum dat morgen wordt gehouden over het afschaffen van extra loontoeslagen op werken in de nachtelijke uren, is een heilige coalitie gesloten tussen de drie belangrijkste vakbonden.

Otto Normalverbraucher

Minderheden worden in Zwitserland dus niet snel onder de voet gelopen. Maar zou het niet andersom kunnen zijn? Is het niet de wil van een steeds kleiner wordende minderheid die de scepter zwaait? Al dertig jaar is de opkomst bij referenda tien tot vijftien procent lager dan voorheen en over het algemeen gaan hoger opgeleiden vaker naar de stembus dan 'Otto Normalverbraucher'. Daarbij komt dat de uitslag van een referendum wel altijd geldig is. Er is geen vereiste voor een minimum-opkomst. “Het klopt dat sinds de jaren zestig de deelname minder is. Maar dat geldt ook voor de opkomst bij de reguliere verkiezingen, en dat is geen specifiek Zwitsers probleem”, zegt socioloog Hans Hirter, verbonden aan de universiteit van Bern en schrijver van een jaarboek over de Zwitserse politiek. “Echt een probleem vinden we het niet. Je kunt gaan, maar het hoeft niet, daar gaat het om. Een lagere opkomst leidt ook niet tot een kleinere legitimatie. De Zwitsers accepteren hoe dan ook de uitslag.”

Toch is de kans groot dat de burger, gevraagd naar zijn mening over een bepaald politiek onderwerp, niet in de laatste plaats aan zijn eigen hachje denkt. Als de politiek op straat word gelegd, kiest men toch bij voorkeur het eigen belang? Andreas Gross ziet het probleem niet. Hij was in het begin van de jaren tachtig mede-indiener van een volksinitiatief om het leger af te schaffen. Niemand gaf hem een schijn van kans. Maar het referendum dat in 1989 over het voorstel werd gehouden sloeg in als een bom. De opkomst was hoog, zeventig procent. Ongeveer tweederde van de kiezers wilde het leger behouden, maar een minderheid van 35 procent die het liever zonder nationale verdediging wilde stellen, was voor Zwitserse begrippen onwaarschijnlijk groot. Waren dit niet voornamelijk jonge mannen die in het referendum een simpele mogelijkheid zagen om onder de dienstplicht uit te komen? “Dat was inderdaad het geval”, zegt Gross. “Maar ik zie niet in wat daar verkeerd aan is. Waarom zou iemand niet in de eerste plaats het gezonde eigenbelang mogen volgen? Dat betekent overigens niet dat hij niet aan het gemeenschappelijk belang zou denken. Ik ben nog nooit iemand tegengekomen die beslissingen echt alleen maar uit eigenbelang neemt.”

    • Bas Thomas