Het grootste probleem is sociale overbodigheid

Minister Melkert (Sociale Zaken) verdedigt volgende week zijn beleid in de Tweede Kamer. Centrale thema's zijn privatisering van de sociale zekerheid, bestrijding van de armoede en bevordering van de werkgelegenheid. In theorie sporen ze mooi met elkaar, aldus Kees Schuyt, maar in de praktijk zitten ze elkaar flink in de weg. Nederland weet geen raad met arbeid. Werk moet, maar komt niet.

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid werd weleens vergeleken met de achtervanger van de samenleving. Het vangt op wat andere ministeries laten liggen of verwaarlozen. Gaat het goed met de economie en de samenleving, dan krijgt Sociale Zaken de probleemgevallen toegeschoven; gaat het slecht dan worden de werkprogramma's van dit departement ervaren als een loden last of als dure luxe.

Volgende week zal minister Melkert voor de derde maal zijn begroting in de Tweede Kamer verdedigen. Hij zal dat doen in de vaste overtuiging dat hij werkt in de geest van een van zijn voorgangers, J. den Uyl, die als eerste waarschuwde voor de 'tweedeling van de samenleving'. Waken voor die tweedeling wordt in de Sociale Nota 1997 inderdaad een van de hoofdpunten van beleid genoemd: naast de bevordering van arbeidsparticipatie wordt gestreefd naar toereikende sociale bescherming.

Maar de problematiek van maatschappelijke tweedeling staat niet los van een intrigerende driedeling binnen het beleid van Sociale Zaken zelf. Het eerste beleidsterrein is de sociale zekerheid en haar organisatie. Hier wil het ministerie geen achtervanger meer zijn, maar voorbode van een op moderne leest geschoeide samenleving: privatisering van Ziektewet en gedeeltelijke privatisering van de Wet op de arbeidsongeschikt- heidsverzkering (WAO). Daarnaast geeft het bestuur en het beheer van de zeer grote en ingewikkelde semi-publieke fondsen in handen van modern management. (Dit streven mislukt natuurlijk als men oud-politici zonder veel vakkennis te veel managementkwaliteiten gaat toeschrijven).

Een tweede beleidsterrein is het oude vangwerk. Armoedenota's, armoedeconferenties en armoedebestrijding proberen aan te sluiten bij oude bijna verloren gewaande sociaal-democratische sentimenten. Het warme gevoel dient als tegenwicht tegen de koude sanering van sociale zekerheid.

Hier wordt meteen een rare tegenstrijdigheid zichtbaar. Naarmate de met voortvarendheid aangepakte privatisering en minimalisering van sociale zekerheidsregelingen beter slaagt, worden meer 'mensen met een vlekje', met kromme vingers of twee linkse handen uitgesloten van arbeid en langdurig afhankelijk gemaakt van uitkeringen. De linkse bescherming blijft hijgend achter het rechtse opruimbeleid aanhollen. Typisch paars zal men zeggen.

De derde poot van het beleid zou als schakel kunnen dienen tussen die twee eersten: de bevordering van werkgelegenheid en het beter laten functioneren van de arbeidsmarkt, met name de onderkant ervan. Minister Melkert zal ook hier wijzen op kleine successen: er zijn de laatste jaren veel banen bijgekomen en, hoewel het moeizaam gaat, zal hij graag bij die toename aan werkgelegenheid zijn eigen Melkertbanen optellen.

Drie beleidslijnen, die in theorie mooi met elkaar zouden kunnen sporen, maar die in de praktijk elkaar flink in de weg zitten. Privatisering maakt meer kapot dan je denkt. Men kan proberen met reparatiewetgeving achteraf te grote gaten te dichten (verbod tot medische keuringen voor sollicitaties), maar deze strategie leidt tot een nieuw onoverzichtelijk en niet erg effectief regelsysteem, dat in weinig hoeft onder te doen voor het veel te snel en om ideologische redenen verafschuwde oude systeem van bedrijfstakgewijze verzekering. Er wordt net als vroeger veel afgeschoven, maar nu niet op de anonieme schouders van een goed gedefinieerde kring van verzekerden, maar juist op de zwakste schouders van individuele werknemers of werkzoekenden.

Het werk voor velen laat al meer dan twintig jaar op zich wachten. Er kwam inderdaad werk bij, maar er gaat even hard veel werk verloren en het niveau van werkloosheid blijft in dit land te hoog. De onoplosbaarheid van dit laatste probleem leidt misschien tot een collectieve draai naar armoedebestrijding, maar daarmee slaat de minister flink de plank mis.

Armoede in Nederland moet niet bestreden, maar eerst en vooral goed gedefinieerd worden. Het klinkt zo sociaal: armoedebestrijding en een programma van vijf jaar waarin met behulp van armoede-monitoren, veel sociaal onderzoek en participatie van groepen van uitkeringsgerechtigden de onderkant van onze samenleving een beetje meer aandacht krijgt.

Maar leidt deze sympathieke aandacht niet af van het werkelijke probleem? Dat is de vraag waar het in de begrotingsbehandeling van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om zou moeten gaan.

Dreigt er een tweedeling in de Nederlandse samenleving en dreigt het onderste deel tot armoede te vervallen? Het begrip 'tweedeling' is een late echo van Karl Marx' dichotome wereldbeeld. Wat vroeger kapitaal en arbeid heette en vrij precies werd omschreven, heet nu rijk en arm.

Natuurlijk bestaat er een kloof tussen rijk en arm. Die kloof is financieel, cultureel en maatschappelijk en ze is moeilijk te dichten. Toch is het zeer onaannemelijk dat de samenleving bestaat uit twee blokken - de armen en de rijken.

Beter is het om met een variant op Jan Pen de samenleving te zien als een zeer langgerekt peloton van inkomenstrekkers. Kop en staart liggen uit elkaar, maar er blijft sprake van een flink dicht samengedromd peloton. Enkele zeer rijke koplopers, een paar achterblijvers, die net wel of net nog niet in de bezemwagen (het vangnet van de sociale minimale uitkeringen) zijn gestapt. Rijdt een enkeling zelfs nog achter die bezemwagen?

Nederland behoort tot de rijkste tien landen van de wereld en van die tien heeft Nederland, gerekend over de periode 1930-1980, op een of twee landen na de minst scheve verdeling.

Daarnaast zorgde de verzorgingsstaat voor de verbetering van levenskansen. Kinderen kregen het allerwegen beter dan hun ouders. Het mechanisme hiervan was: gestage economische groei gecombineerd met een als rechtvaardig ervaren bescheiden herverdeling. Armoede werd uitgebannen.

Dit proces stagneert na 1980. De inkomensverschillen worden dan weer groter. Rijken worden rijker, vooral de echte top: managers op internationaal gebied, directieleden en losse werklieden, die hun adviezen voor heel veel geld verkopen. Uitkeringen worden langdurig bevroren.

Is dit nu te bestempelen als tweedeling? Dit lijkt me te simpel. De tweedeling wordt meestal in verband gebracht met het onderscheid tussen werkenden en niet-werkenden. Er dreigt een groep langdurig niet-werkenden definitief af te haken. Hoe groot is deze groep? Valt die samen met uitkeringsgerechtigden? Valt die samen met 'de armen'?

Enkele feiten: er zijn ongeveer 439.000 geregistreerde werklozen, waarvan rond de 50 procent binnen één jaar weer een baan vindt. Er zijn ongeveer 210.000 langdurig werklozen. Er zijn 850.000 WAO'ers, van wie de financiële positie uiteenloopt. Daarnaast zijn er ongeveer 1,5 miljoen niet-werkenden (onder wie veel huisvrouwen), die graag zouden willen werken, indien er meer werkgelegenheid was. Niet-geregistreerd werkloos, wel werkzoekend, maar niet inactief. Bij elkaar vormen deze drie categorieën 20 tot 25 procent van de beroepsbevolking.

De tweedeling wordt verder gecompliceerd door de snelle toename van flexibele banen, met name voor de nieuw komende generatie: geen vaste baan, veel wisselen en zoeken, lang onzeker, afwisselend in uren van werk en niet-werk. Deze groter wordende categorie schuift tussen de werkenden en de niet-werkenden in. Er is dus ten minste sprake van een driedeling, waarbij de jongste generatie zeer slecht bediend wordt.

De flexibele banen aan de onderkant worden weerspiegeld door een toenemend aantal flexibele banen aan de top: interim-managers, uitgetreden ambtenaren, oud-politici, adviseurs, zodat men beter kan spreken van een vijf- of zesdeling: de top, de goedverdieners met vaste banen, een brede middenklasse, die snel wordt uitgedund, de flexi-werkers met slechte rechtsposities, de niet- wer- kende-niet-uitkeringsgerechtig- den en de grote groep uitkeringsgerechtigden.

Zijn alle uitkeringsgerechtigden arm? Dit valt niet te zeggen zonder: a. een goede definitie van armoede en b. zonder een precies inzicht in de legale en de illegale geldstromen, die per huishoudelijke eenheid binnenkomen èn een precies inzicht in de samenstelling van de huishoudelijke eenheid: eenverdieners, tweeverdieners, drieverdieners en c. een vrij precies inzicht in de slaagkans van een beroep op Bijzondere Bijstand en andere aanvullende rechten, en in het gebruik en niet-gebruik van deze rechten.

Voordat een discussie over een armoededefinitie losbarst, valt als de belangrijkste constatering te vermelden, namelijk: gezinnen met drie tot vijf monden te voeden met slechts één uitkering en geen andere inkomensbron zijn - zoals blijkt uit alle onderzoekingen - het slechtste af (bijvoorbeeld de werkloze vader met een binnenshuis werkende moeder en drie schoolgaande kinderen; een bijstandsmoeder met twee kinderen onder de zes). Niet: de eenheden van twee (jonge) uitkeringsgerechtigden en hun varianten.

Er zijn wel negentien of meer definities van armoede in omloop, ruwweg te verdelen in absolute, relatieve, objectieve en subjectieve. Elk definitie baart een eigen percentage 'armen'.

De subjectieve definities, meestal gebaseerd op inkomenswaarderingsvragen, lopen voor Nederland op van 10 tot 25 procent van de bevolking, de relatieve deprivatiescores, gebaseerd op onder andere duurzame bezittingen, zelfs tot 35 procent, de objectieve CBS-scores variëren van 2 tot 5 procent en het door Melkert geïnitieerde eerste jaarrapport armoede en sociale uitsluiting houdt het op een 5,6 procent. Is dat (te) veel of is dat (te) weinig?

Ik kan bij deze cruciale vraag een vergelijking niet onderdrukken. De recente conferentie van de voedsel- en landbouworganisatie (FAO) van de Verenigde Naties in Rome noemde het aantal van 800 miljoen personen, die op onze aardbol onder het subsistence level leven. In Rusland leeft thans 25 procent van de bevolking onder het absolute door de Wereldbank aangegeven minimum. In de Verenigde Staten leeft een kwart van de bevolking onder de officiële armoedegrens (onder wie veel werkenden met slechts één inkomstenbron). In India en Indonesië - het land waar Soeharto aanblijft “om de armoede te bestrijden” - lopen de percentages op tot boven de 40 procent. Zou in dit licht een kwart van de Nederlandse bevolking, naar subjectieve definities, arm genoemd kunnen worden?

Mijn conclusie hierbij is vooral deze: laten we subjectieve inkomenswaardering vooral subjectieve inkomenswaardering blijven noemen en geen armoede. Laten we minima minima blijven noemen, maar niet automatisch en categoraal tot armen bestempelen.

Geringe sociale participatie blijft geringe sociale participatie heten en moet niet worden gepromoveerd tot een grenzeloos armoedebegrip. Wetenschappelijk aanvaardbare begripsvorming moet zich niet laten omsmeden tot politieke retoriek van warme aandacht voor armen.

Armoede fungeert in Nederland als een magneet voor kerk en politiek. Maar dit schept probleem nummer één voor minister Melkert: een ruime definitie van armoede doet voor Nederland volstrekt ongeloofwaardig aan, maar een precieze, vrij strikte definitie wijst ongeveer 22.000 personen aan, die de extra aandacht van kerk en politiek verdienen.

Maar al die andere uitkeringsgerechtigden dan? Wat is hun voornaamste probleem? Zijn zij erbij gebaat om 'arm' genoemd te worden en zijn zij aldus moreel gerechtigd om met een kerkelijk nihil obstat uit stelen te gaan - beter gezegd er iets bij te verdienen?

Het voornaamste probleem van al die overige uitkeringsgerechtigden, moeilijk levend op een sociaal minimum, is dat ze niet meer meetellen. Er is vermoedelijk veel meer sprake van welzijnstekorten dan van welvaartstekorten.

Minister Melkert voelde dat eigenlijk heel goed aan toen hij eind oktober op de Sociale Conferentie te Zwolle sprak van een wijdverspreid 'tweederangsgevoel' bij vele uitkeringsgerechtigden. Burgers die geen burgers meer zijn. Dat is een politiek relevant gegeven. Geen gelijkwaardig burgerschap is een komende bedreiging van de democratie. Het is ook een dreiging die elke politieke partij zich moet aantrekken, ook de sociaal minder fijn gevoelige.

Niet armoede, maar sociale overbodigheid is in Nederland het grootste probleem. Armoede bedreigt minder dan 3 procent van de bevolking, sociale overbodigheid rond de 25 procent, geconcentreerd in bepaalde groepen van de bevolking, in specifieke wijken.

Het betreft medeburgers met lage opleiding, weinig vaardigheden, kampend met slechte gezondheid en huisvestingsproblemen én met een grote kans om deze sociale kenmerken door te geven aan een volgende generatie. Men mag dit van mij tweedeling noemen, maar de arbeidsrechten van de volwerkende en half-om-half-werkende bevolking verslechtert net zo hard.

Mijn conclusie uit de Sociale Nota 1997 en uit het keurige eerste jaarrapport Arm Nederland is: we weten geen raad met arbeid. Werk moet, maar komt niet. Sociale overbodigheid is een uitdrukking van grove onverschilligheid, die erger is dan de kloof tussen rijk en arm, erger dan bestaande inkomensverschillen en erger dan subjectief gevoelde en door de politiek gevoede armoede.