Rwanda is verkeerde arena voor Europese profilering

'Wij willen als een wezenlijk element van de ontwikkeling van deze identiteit [de Europese Veiligheids- en Defensie-identiteit binnen de Atlantische Alliantie - JHS], onder deelneming van de NAVO en de WEU voorbereidingen treffen voor operaties onder leiding van de WEU [...].''

Dit is een zinsnede uit het communiqué van de Berlijnse bijeenkomst van de NAVO-ministerraad van 3 juni jongstleden. Het is de passage die de Europeanen juichend hebben begroet als het duidelijkste teken tot nu toe dat de Amerikanen de bouw van een Europese pilaar onder het Atlantisch Pact ernstig nemen. Verwezenlijking daarvan is een Franse voorwaarde voor volledige deelneming aan de werkzaamheden van de NAVO.

De WEU is een organisatie met een status aparte. Volgens de opvattingen neergelegd in het Verdrag van Maastricht moet de WEU de kern worden van de Veiligheids- en Verdedigingspoot van de Europese Unie (EU). Maar niet alle leden van de EU zijn lid van de WEU, evenmin van de NAVO en niet alle Europese leden van de NAVO zijn lid van de EU of de WEU.

De WEU heeft zich, om enigszins aan de hierdoor opgeroepen vraagstukken tegemoet te komen, voorzien van een corona van waarnemende en associërende landen. De organisatie is er niet transparanter op geworden - wat toch een eerste eis zou moeten zijn voor een club die een zo belangrijk terrein als de eigen veiligheid voor zijn rekening wil nemen.

WEU en NAVO verkeren in afwachting van de (militaire en organisatorische) aanbevelingen die de ministers volgende maand als uitwerking van hun Berlijnse voornemens krijgen voorgelegd. De harde kern van de problematiek wordt gevormd door de vraag hoe - wanneer de WEU (dus zonder de Amerikanen) actief wordt - de relatie tot het Atlantische Pact zal moeten worden geregeld. Aangenomen wordt dat de WEU gebruikmaakt van faciliteiten die alleen de NAVO (lees: de Verenigde Staten) kan leveren.

Zal Amerika die Europese afhankelijkheid aangrijpen om in voorkomende gevallen toch zijn wil op te leggen of zal de WEU hier een zekere vrijheid van handelen behouden? Het Franse standpunt is dat het laatste het geval moet zijn: de NAVO is tenslotte niet alleen van de Amerikanen.

Maar er is meer. Frankrijk is van mening dat er te weinig politieke (lees: Europese) controle is op wat de NAVO doet. Bosnië zou er het bewijs van zijn dat Amerikaanse NAVO-commandanten te velde opereren zonder zich veel gelegen te laten liggen aan Europese verlangens, inzichten en voorbehouden. Voor Parijs zijn de voor de NAVO of voor de WEU voorgenomen CJTF's (Combined Joint Task Forces) aanvaardbaar, maar er zal een directe lijn moeten ontstaan tussen die eenheden en het politieke gezag, buiten de geïnstitutionaliseerde tussenliggende commandostructuren van de NAVO om.

Tijdens de Koude Oorlog waren ononderbroken militaire bevelslijnen een noodzakelijkheid, maar nu het accent van pure verdediging is verlegd naar stabiliserende interventies in ontwrichte landen en gebieden dient het politieke beheer, ook tijdens een operatie, een nadrukkelijker plaats te krijgen. Hiervoor zijn overigens compromissen in de maak.

Het is tegen deze achtergrond opmerkelijk dat een aantal WEU-landen, Frankrijk voorop, een voorschot heeft willen nemen op het uiteindelijke onderhandelingsresultaat. De WEU zou actief moeten worden in het Rwanda-Zaïrecomplex. Het plan lijkt bedoeld als een proef op de som hoever de Verenigde Staten met hun tegemoetkomendheid ten aanzien van Europa's militaire identiteit nu eigenlijk willen gaan.

Weliswaar zou de onderneming 'slechts' een humanitair karakter krijgen, maar het gebruik van de WEU zal door alle betrokkenen toch in de eerste plaats als een politieke daad worden beschouwd. Zoals in het begin van de Joegoslavische crisis de EPS (Europese Politieke Samenwerking - voorloper van de EU) haar waarnemers zond om vooral zichzelf te introduceren, zo zou een WEU-operatie in het gebied van de Grote Meren de WEU van een scherper profiel voorzien.

Het aardige van het plan is dat het de theorie aan de praktijk toetst. Philip Zelikow, voormalig veiligheidsadviseur van president Bush, schreef onlangs over De Maskerade van de Instituties - waarmee hij wilde aangeven hoe de institutionele problematiek van het internationale samenwerken het zicht op de werkelijke vraagstukken in de weg staat.

De WEU in Afrika zou beide terreinen met elkaar verbinden: het discours over algemeen geformuleerde verantwoordelijkheden en hoe die moeten worden waargenomen zou een praktische toepassing krijgen waarbij weinig ruimte wordt gelaten aan de dubbelzinnigheden van het doorsnee diplomatieke compromis.

Toch is het enthousiasme voor een dergelijke aanpak beperkt. Dat zou op verschillende dingen kunnen duiden. In de eerste plaats werken de lokale omstandigheden een specifieke Europese aanpak niet in de hand. Nogal wat WEU-lidstaten hebben een Afrikaans koloniaal verleden. Dat heeft Frankrijk en België niet verhinderd in de loop der jaren een reeks van interventies te plegen, maar vermoedelijk is Opération Turquoise in Rwanda en Zaïre van twee jaar geleden toch de laatste van deze soort geweest. Een WEU-actie in die regio heeft de schijn tegen zich een doorzichtige vermomming te zijn van een herhaling van deze omstreden Franse onderneming.

Maar nog meer wordt aarzeling ingegeven door de afstand die een WEU-actie zou doen ontstaan tot de Verenigde Staten. Al eens eerder is de WEU naast de NAVO opgetreden. Dat was ter gelegenheid van de maritieme blokkade van Joegoslavië, een uitvloeisel van een VN-embargo. Daaraan heeft niemand aangename herinneringen overgehouden.

Nu speelt de NAVO in Afrika geen rol, maar Amerika wel. De Verenigde Staten mogen dan wel, als gevolg van de terugkeer van de Rwandese vluchtelingen, hun militaire plannen hebben bijgesteld, zij oefenen grote invloed uit op het Tutsi-regime in Rwanda. Wat de emotionele en politieke consequenties zouden zijn van een aparte Europese aanwezigheid in het gebied moet worden afgewacht.

Het is een ding om in diplomatieke teksten vergezichten te openen op een eigen Europese identiteit, het is iets anders om een bestaande en tragische crisis te belasten met experimenten waarvan betekenis en resultaat zo onzeker zijn. Dat gold destijds voor Joegoslavië, dat geldt nu opnieuw voor Afrika. De WEU, hoewel op leeftijd, is een nieuwkomer in de internationale politiek. Zij zou zich voor het moment beter tot de geplande voorbereidingen kunnen beperken.

    • J.H. Sampiemon