VS doen Verenigde Naties van kleur verschieten

De Verenigde Staten spraken dinsdag hun veto uit over een tweede termijn voor Boutros-Ghali als secretaris-generaal van de Verenigde Naties. Marianne van Leeuwen voorziet dat de VN de komende tijd sterk onder druk zullen komen te staan van de moeizame binnenlands-politieke verhoudingen in de VS.

Waarom isoleren de Amerikanen zich zo in deze kwestie? En hoe exemplarisch is dit optreden voor wat de wereld de komende jaren verder van de Verenigde Statenmag verwachten?

Het antwoord op de eerste vraag luidt kortweg dat de Amerikaanse regering zich in de benoemingskwestie meer gelegen laat liggen aan haar verhouding met de Republikeinse meerderheid in het Congres dan die met het buitenland. Van belang is daarbij, dat zowel onder Democraten als Republikeinen al een paar jaar weer veel kritiek bestaat op het functioneren van de Verenigde Naties.

De relatie tussen de Verenigde Staten en de Verenigde Naties stond al eerder onder spanning, bijvoorbeeld tijdens het presidentschap van Ronald Reagan, vanwege de inefficiëntie en het soms 'anti-Amerikaanse' stemgedrag van devolkerenorganisatie. De VS weigerden hun contributies volledig te voldoen en liepen zo een grote schuld op bij de Verenigde Naties.

Ten tijde van president Bush, toen de traditionele patstelling in de Veiligheidsraad doorbroken werd door het einde van de Koude Oorlog, ebde de kritiek weg. De Verenigde Naties, zo meende men nu, zouden Amerikaans beleid internationaal legitimeren en financieel ondersteunen, uiteraard ter bevordering van het internationaal algemeen belang. Het succes van de internationale acties tegen de Iraakse invasie van Koeweit leek deze opvatting te bevestigen.

Al tijdens de eerste termijn van Clintons presidentschap volgde echter de terugslag, vooral door de mislukking van de VN-vredesmissie in Somalië. 'Irak' was geen precedent gebleken, maar slechts een incident dat onder een uitzonderlijk gunstig gesternte had plaatsgevonden. 'Somalië' stimuleerde onder Amerikaanse politici een discussie over definities van nationaal belang, de verhouding tussen nationale en internationale belangen, het nut en de doeltreffendheid van de Verenigde Naties - vooral van VN-operaties - en de hoogte van de Amerikaanse contributies.

Al in het najaar van 1993 kondigde president Clinton aan dat de Amerikaanse bijdragen aan de VN structureel verlaagd moesten worden en dat de VN scherpere voorwaarden aan militaire operaties moesten stellen - een beleidslijn waar hij sindsdien aan vasthield.

De Republikeinen ging dit niet ver genoeg. Na hun overwinning bij de Congresverkiezingen van november 1994 eisten ze ook additionele kortingen op de Amerikaanse bijdragen. Ze stipuleerden nog meer beperkingen aan potentiële Amerikaanse deelname aan internationale vredesmissies, met betrekking tot doel, duur en commandovoering.

Bovenal wilden ze meer zeggenschap voor de volksvertegenwoordiging bij de uitzending van Amerikaanse troepen. En ze lieten hun invloed inderdaad krachtig gelden, bijvoorbeeld bij de condities van het vredesakkoord van Dayton. Het was vooral om de Republikeinen in het Congres mee te krijgen dat Clinton de Amerikaanse militaire deelname in Bosnië beperkte tot een welbeschouwd onredelijk korte termijn.

En het was mede om diezelfde reden dat hij hervatting van de Amerikaanse contributiebetalingen aan de VN koppelde aan de eis van ingrijpende reorganisatie. De regering-Clinton, het Congres en de Amerikaanse publieke opinie trekken zich op dit moment geen van alle veel aan van Egyptische of Afrikaanse verontwaardiging over het veto van afgelopen dinsdag.

Wat voor machtsmiddelen zouden de Afrikanen tegen hen in kunnen zetten? Washington vindt dat het voldoende goede wil toont door zich niet te verzetten tegen de voordracht van een andere kandidaat uit Afrika. Ook bij andere internationale partners, zo kan het Witte Huis veronderstellen, zal deze diplomatieke rel begin volgend jaar wel overwaaien. Zo vreselijk fel waren de reacties van Amerika's belangrijkste bondgenoten nu ook weer niet.

En de Verenigde Naties hebben er geen belang bij hun verzet tegen het Amerikaanse veto op de spits te drijven. Daarmee zouden ze immers de kans op een vlotte inning van Amerika's schulden bij de VN nog kleiner maken dan die nu al is. De Democratische regering is veel banger voor conflicten met het Congres. De novemberverkiezingen hebben de Republikeinse meerderheid daar nog versterkt.

Samenwerking met de volksvertegenwoordiging zal voor het Witte Huis naar verwachting verre van gemakkelijk worden. Het door de verkiezingen nog weer eens bevestigde hoofddoel van het Congres - het wegwerken van de astronomisch grote tekorten op de federale begroting - kan als vervaarlijk drukmiddel of excuus gebruikt worden tegen beleidsplannen van de regering die de volksvertegenwoordiging niet zinnen. De begroting van Buitenlandse Zaken in het bijzonder staat toch al enkele jaren onder zware druk.

Het gevaar dreigt dat de volksvertegenwoordiging in haar ongenuanceerde bezuinigingsdrift de president belangrijke beleidsinstrumenten uit handen zal slaan, aan de vooravond van een periode waarin voorname internationale vraagstukken om effectief Amerikaans beleid vragen. De regering acht wrijvingen onvermijdelijk en houdt haar kruit liever droog voor zaken die ze belangrijker vindt dan de carrière van een oude Egyptische diplomaat wiens hoofd door de Republikeinen werd geëist en met wie ze zelf toch ook niet veel op had.

Tijdens hun campagnes hebben zowel Dole als Clinton beklemtoont dat zij een tweede termijn voor Boutros-Ghali onaanvaardbaar vonden. De wat stijve, weinig mediamieke Egyptenaar werd mettertijd in Amerika symbool voor alle feilen van de VN. Dat hij wel degelijk een proces van reorganisatie in de VN in gang heeft gezet, deed en doet er kennelijk niet toe, voor Republikeinen noch Democraten.

Nu is er dit jaar terecht wel verondersteld dat Clintons doen en laten sterk werd beïnvloed doordat hij in een herverkiezingscampagne was verwikkeld. Na 5 november, zo luidde de redenering vervolgens, zou Clinton wel milder worden over Boutros-Ghali, zou de deelname van Amerikaanse troepen aan een opvolger voor IFOR wel snel geregeld worden, zou de president wel druk gaan uitoefenen op de Israelische regering om haast te maken met de uitvoering van de akkoorden van Oslo, zou Clinton de Helms/Burton-wet (over sancties tegen bedrijven die zakendoen met Cuba) van zijn scherpe kanten ontdoen en het tempo van de plannen voor uitbreiding van de NAVO afremmen. In zijn laatste termijn zou de president immers minder afhankelijk zijn van de grillen van de publieke opinie en de wensen van de volksvertegenwoordiging.

Dergelijke voorspellingen zullen waarschijnlijk maar ten dele uitkomen. Zo is het uitgesloten dat de gedoodverfde voorzitter van de buitenlandcommissie van de Senaat, de geduchte Jesse Helms, goedschiks toe zal staan dat de mede naar hem genoemde wetgeving inzake verdere economische isolering van Cuba door Clinton wordt afgezwakt. De president voelde weinig voor deze Helms/Burton-wet, aanvaardde haar echter om electorale redenen, maar schortte implementatie prompt op tot na 5 november.

Het is echter geen uitgemaakte zaak dat Clinton, in de onvermijdelijke controverse over de uitvoering, het doel van goede betrekkingen met Amerika's voornaamste handelspartners zal kunnen laten prevaleren boven het doel van samenwerking met het Congres. De president kan niet buiten de volksvertegenwoordiging als hij de komende vier jaar resultaten wil boeken. Ook voor buitenlands beleid zal hij geld nodig hebben, en het Congres is niet van plan hem dat zo maar te verstrekken.

De wereld moet er op rekenen dat het Amerikaans buitenlands beleid de komende vier jaar sterk zal worden gekleurd door moeizame binnenlands-politieke verhoudingen.