Parijs mag drugsbeleid niet dicteren

Parijs heeft een nieuw wapen in stelling gebracht tegen wat het beschouwt als de 'moreel lage landen': een concept-besluit tot 'gemeenschappelijk optreden' van de Europese Unie inzake drugs. Volgens Thom de Graaf zit de angel in de veronderstelde aanpassing van de Nederlandse praktijk aan behoudender opvattingen in Europa.

In de afgelopen jaren is er heel wat papier opgeofferd aan goede intenties en afspraken over nauwere samenwerking in de drugsbestrijding tussen de Europese lidstaten. De bestrijding van de drugshandel is dat papier zeker waard, zowel vanwege het bedreigde volksgezondheidsbelang, als omwille van een krachtige internationale aanpak van de georganiseerde criminaliteit, die juist door de drugs tot mega-proporties kon uitgroeien.

Achter al dat papier en de fraaie formuleringen over eensgezind Europees optreden gaat een forse dosis animositeit schuil tussen verschillende landen. Onder aanvoering van Frankrijk kiezen sommige landen voor een ware kruistocht tegen elke vorm van drugsgebruik. Andere, zoals Denemarken en Nederland, wensen de repressie af te wegen tegen het belang van de volksgezondheid. In het Nederlandse beleid komt dit neer op een uitgebalanceerde cocktail van bestrijding van (grootschalige) handel en produktie, compassie met gebruikers, aandacht en opvang voor verslaafden en een scherpe scheiding van de markten van (relatief onschadelijke) cannabis en andere, veel gevaarlijker drugs.

De voordelen van dit beleid liggen vooral in de beperking van gezondheidsrisico's: minder hard-drugsgebruikers, minder drugsdoden, minder HIV-geïnfecteerden en een beter zicht op gebruik, trends en ontwikkelingen. Nadelen zijn de mogelijk aanzuigende werking voor handel en produktie, de overlast voor de bevolking en het effect op de buurlanden.

De Nederlandse regering heeft zich verplicht die nadelen met kracht te bestrijden. Dat geldt in het bijzonder ook voor de grensoverschrijdende effecten van ons beleid. Een reeks van maatregelen is de afgelopen tijd afgekondigd: samenwerking en uitwisseling van politiemensen met andere landen, intensiever toezicht op drugsrunners en drugstoeristen, betere informatie-uitwisseling en een compleet nieuw XTC-team van politie en douane om de produktie en export te beperken. Zelfs het Nederlandse cannabisbeleid is aangepast aan de wensen van het buitenland: de bezitsnorm voor eigen gebruik is teruggebracht tot vijf gram, bestrijding van op buitenlanders gerichte reclame van coffeeshops heeft prioriteit en de nederwietteelt van meer dan vijf planten leidt tot forse straffen.

Nederland blijft echter, ondanks alle buigingen naar het Elysée en ondanks alle inspanningen om ongerief voor de buurlanden te minimaliseren, in Franse ogen nog steeds het Sodom en Gomorra van Europa. De Franse druk die het politieke debat over het nieuwe, aangescherpte beleid in ons land begeleidde was voor het kabinet eerder dit jaar nauwelijks te weerstaan. En ook nu beweegt de regering zeer behoedzaam, zie bijvoorbeeld de 'champagne brut'-poster die ijlings werd ingetrokken toen de Franse ambassadeur boos keek.

De achtergrond van deze grote voorzichtigheid in de bilaterale betrekkingen is simpel: Frankrijk is een invloedrijke Europese partner met wie onze relaties van oudsher toch al niet best zijn en Franse weerzin tegen Nederland kan snel gevolgen hebben voor allerhande dossiers in het Europese en buitenlandse beleid, bijvoorbeeld tijdens het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie. Bovendien vergroot een Franse hetze tegen de kennelijk ook moreel 'lage landen' niet direct de aantrekkelijkheid van ons investeringsklimaat. Wie zich niet diplomatiek wil uitdrukken, spreekt van een uiterst effectieve chantage.

Binnen die gevoelige Frans-Nederlandse betrekkingen heeft Parijs nu een nieuw wapen in stelling gebracht. Het betreft een concept-besluit tot een 'gemeenschappelijk optreden' van de Europese landen ter bestrijding van drugsgebruik en drugshandel, waarover de Europese ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken eerdaags moeten beslissen. Hoewel dit stuk officieel onder auspiciën van het Ierse voorzitterschap van de Europese Unie tot stand is gekomen, is de Franse penvoering zichtbaar. Dit stuk, waarover in de afgelopen dagen al veel ophef is ontstaan, is een uitvloeisel van eerdere door Frankrijk geëntameerde verklaringen tijdens de Europese topbijeenkomsten van Cannes (1995) en Florence (juni dit jaar).

In die verklaringen werd gepreludeerd op de wenselijkheid van harmonisering van de drugswetgeving. De Nederlandse regering kon daar mee akkoord gaan, omdat zij van de uitkomsten van een studie naar de wetgeving weinig verwachtte. Dat lijkt ook te zijn uitgekomen: de wetgeving van de verschillende landen verschilt niet zo vreselijk veel, het verschil zit hem in de praktijk van het beleid en de handhaving, treffend geïllustreerd door het Nederlandse gedoogbeleid rond coffeeshops.

De angel in het nieuwe concept-besluit zit dan ook niet in de harmonisering van wetgeving, maar in de veronderstelde aanpassing van de praktijken van de lidstaten. Dat is het nieuwe van dit recente stuk papier. En minstens zo belangrijk: het Frans-Ierse voorstel betreft niet de zoveelste (vrijblijvende) resolutie, maar een action commune, een gemeenschappelijk optreden van de lidstaten, dat volgens het Verdrag van Maastricht juridisch bindend is en dus rechtsplichten schept.

Anders gezegd: als de ministers Dijkstal en Sorgdrager op 28 november met dit besluit instemmen, is Nederland Europees-rechtelijk verplicht zich in het drugsbeleid te houden aan de letter van de door Frankrijk ontworpen tekst.

Hoe erg is dat? Ter illustratie dienen vier van de elf artikelen van het concept-besluit. In de eerste plaats artikel 3: “De lidstaten zorgen ervoor dat in het kader van hun rechtssysteem, op ernstige delicten met betrekking tot de drugshandel de zwaarste straffen worden toegepast die voor vergelijkbaar ernstige delicten gelden”.

Dit is een vage tekst, die meteen tot interpretatieverschillen kan leiden. Is bijvoorbeeld de verkoop van cannabis in een coffeeshop een ernstig drugsdelict? Moet Nederland zijn strafmaat in de Opiumwet ophogen?

Artikel 6 zegt dat de lidstaten er op toe zien dat aan hun verplichtingen uit hoofde van de VN-verdragen inzake verdovende middelen en psychotrope stoffen “nauwgezet en doeltreffend wordt voldaan”. Ook hier schuilt een adder onder het gras. Nederland zegt al jaren aan die VN-verdragen te voldoen door ook de verkoop en handel in softdrugs strafbaar te stellen. Maar de Narcotic Controll Board van de VN te Wenen verklaart elk jaar opnieuw dat het Nederlandse gedoogbeleid rond coffeeshops hiermee in strijd is. Frankrijk zal met liefde voortaan de zienswijze van dit VN-controleorgaan aangrijpen om ons land onder druk te zetten.

Artikel 7 verbindt de lidstaten de meest aangewezen maatregelen te nemen ter bestrijding van de illegale teelt van verdovende planten. Natuurlijk zal Nederland aanvoeren dat wat het doet al moet worden beschouwd als 'meest aangewezen', maar minder welwillende lieden zullen menen dat de lage prioriteit in de opsporing van zogenaamde huisteelt van nederwiet zich daarmee niet verdraagt.

Tot slot artikel 8 van het concept-besluit. Dit verplicht de landen “elke opzettelijke poging om een ander openlijk, op welke wijze ook, aan te zetten tot het illegale gebruik of de illegale produktie van verdovende middelen, te verbieden en te bestraffen”.

Burgemeester Haaksman van Delfzijl moet aan deze tekst een warm gevoel overhouden, want zijn opzettelijke poging tot regulering via een door de gemeente ondersteunde bona fide cannabisverkoop zal strikt genomen straks moeten leiden tot zijn arrestatie en vervolging. Een eigen Nederlands gedoogbeleid voor cannabis lijkt in dit artikel zijn Waterloo te vinden.

Wat nu te doen? Het is op zich zelf al opmerkelijk dat van Nederlandse zijde niet eerder bezwaar is aangetekend tegen dit ambtelijke concept. Hoe stevig is de politieke sturing van premier Kok en de betrokken ministers geweest? Nu dit concept alle ambtelijke voorportalen lijkt te zijn gepasseerd, is het de vraag of Nederland nog zonder meer nee kan zeggen.

Dat lijkt het kabinet, blijkens de brief aan de Kamer en de uitlatingen van premier Kok, ook niet van plan. Wel is het kabinet van mening dat dit 'gemeenschappelijk optreden' in Europees verband niet behoeft te leiden tot aanpassing van het Nederlandse drugsbeleid. Dat is een mooie gedachte, maar een interne Nederlandse opvatting hierover legt het af tegen de juridische verplichting zodra het besluit is vastgesteld.

Naar mijn mening mag Nederland niet met dit besluit akkoord gaan en zullen de ministers moeten onderhandelen over de teksten. Nederland loopt anders het gevaar zijn eigen, effectieve beleid zonder argumenten bij het oud vuil te moeten zetten.

Een andere, wellicht internationaal acceptabele oplossing kan worden gevonden in een eenzijdige bij het besluit gevoegde verklaring van Nederland, die inhoudt dat Nederland zich zal inspannen om aan de verplichtingen te voldoen, maar met het uitdrukkelijke voorbehoud dat de grondslagen van het huidige Nederlandse beleid niet zullen worden gewijzigd.

Een dergelijke 'annex' is niet zo fraai, maar wel het minste dat moet gebeuren. Het leidt geen twijfel dat de Kamer, die in meerderheid dit jaar akkoord ging met het kabinetsbeleid rond drugs, zonder een dergelijk voorbehoud, zal weigeren in te stemmen met dit Franse dictaat.

    • Mr. Th.C. de Graaf is lid van de Tweede Kamer
    • maakt deel uit van de fractie van D66