Een kleine EMU is nu het beste begin

De 'markt' verwacht dat straks alle landen meedoen aan de Europese monetaire unie. Maar dat zou uiterst riskantzijn, aldus A. Szász. Hij acht de kans op een splitsing in Europa het kleinst, als de EMU zo homogeen mogelijk begint. Dus zònder de zuidelijke lidstaten en zònder Groot-Brittannië.

Het is een politieke wetmatigheid dat, als voor de start van een politieke ontwikkeling zowel inhoudelijke voorwaarden zijn overeengekomen als een datum, de datum de doorslag geeft. Het Verdrag van Maastricht bevat voor het begin van de zogenaamde derde fase van de Economische en Monetaire Unie (EMU) zowel inhoudelijke voorwaarden als een datum: 1 januari 1999.

De inhoudelijke voorwaarden staan bekend als de convergentiecriteria. De achterliggende gedachte is, dat landen alleen duurzaam een gezamenlijke stabiele munt kunnen hebben als hun overheidsfinanciën voldoende worden beheerst.

Of dat laatste zo is, kan niet anders zijn dan een beleidsoordeel. Maar als aan zo'n politiek oordeel geen kwantitatieve maatstaven ten grondslag worden gelegd, is de uitkomst van de besluitvorming voorspelbaar: landen zullen meedoen die dat eigenlijk niet kunnen. Als straks de overheden op het gaspedaal staan en de Europese Centrale Bank - in overeenstemming met haar wettelijke taak - op de rem, gaat de wagen slingeren, met een goede kans dat hij verongelukt.

Vandaar het streven om aan het beleidsoordeel beperkingen op te leggen in de vorm van kwantitatieve criteria. Dat die iets willekeurigs hebben, werd steeds beseft. Maar dat leek minder bezwaarlijk dan geen begrenzing. Voorop stond dat zij dienden als basis voor een beleidsoordeel over de duurzaamheid van de bereikte convergentie.

Met de toevoeging, tijdens de conferentie in Maastricht zelf, van een datum waarop de EMU in elk geval moet beginnen, dreigt de beoordeling een ander karakter te krijgen. De beoordeling moet in het eerste halfjaar van 1998 geschieden. Aangezien men zich - begrijpelijk - niet wil baseren op plannen maar op prestaties, speelt het laatste jaar waarvoor dan realisatiecijfers beschikbaar zijn een sleutelrol: 1997.

Dat is een uitnodiging voor het nemen van maatregelen die de cijfers van dat ene jaar gunstig beïnvloeden, ook al hebben zij geen duurzame gevolgen. Tegelijk zijn door de datum zó veel verwachtingen gewekt, dat de beslissingsvrijheid in feite sterk wordt ingeperkt: uitstel zou de geloofwaardigheid van de EMU zo aantasten dat uitstel als afstel zal worden gezien.

Bij hun besluiten in de eerste helft van 1998 zullen de regeringsleiders zich moeten laten leiden door de vraag welke optie de ernstigste risico's met zich meebrengt.

De risico's van uitstel zullen met name de Duitse bondskanselier en de Franse president het helderst voor de geest staan, nu zij in de EMU-politiek zoveel hebben geïnvesteerd. De neiging om hoe dan ook te beginnen zal groot zijn, gerechtvaardigd door de hoop dat een stabiliteitspact alsnog de convergentie zal afdwingen waartoe een aantal landen eerder niet in staat of bereid was. Maar het risico is aanzienlijk. Mislukking zou een traumatische ervaring zijn, met verwijten over en weer, en het politieke gevolg voor de onderlinge verhoudingen het omgekeerde van datgene waar het de politieke leiders met de integratie om te doen is.

De kans op mislukking is groter naarmate de EMU minder homogeen is. Hoe onevenwichtiger de overheidsfinanciën, des te hoger de rente. Die wordt dan blijkens de ervaring niet toegeschreven aan de overheidstekorten, maar aan de Centrale Bank. Dat zal leiden tot een grote druk op de Europese Centrale Bank om mee te geven. Het is de vraag of die zich daaraan kan onttrekken in een EMU waarin de consensus over de noodzaak van prijsstabiliteit nog moet groeien. Geeft zij mee, dan wordt de basis aangetast waarop Duitsland bereid was de Duitse mark op te geven.

Ook onder de gunstigste omstandigheden zal het nog jaren duren voordat de verhoudingen in de EMU zich uitkristalliseren. De zelfstandige Europese Centrale Bank, met prijsstabiliteit als primaire doelstelling, was voor Duitsland voorwaarde om de Duitse mark te offeren, maar voor Frankrijk een offer om de EMU te krijgen.

Interpretatieverschillen over de mate waarin de Europese Centrale Bank het beleid van de regeringen moet steunen en waarin zij haar wisselkoersbeleid aan de wens van de regeringen moet onderwerpen, zijn nu al waarneembaar en zullen worden uitgevochten. Bij strijdigheid tussen overheidsfinanciën en monetair beleid kan dat leiden tot open conflicten: niet alleen tussen de Europese Centrale Bank en de raad, maar ook tussen regeringen

Het is van groot belang, dat de belangentegenstellingen in die periode niet al te groot zijn. Dat vereist een enigermate gemeenschappelijke 'stabiliteitscultuur' van de deelnemers, hoe moeilijk het politiek ook is om landen waar die afwezig is te weren. De Duitse bondskanselier Kohl schijnt er lang op te hebben gerekend, dat tegen de tijd dat beslist moet worden wie meedoen, het kaf vanzelf wel van het koren zou zijn gescheiden.

Dat is nog maar de vraag. De landen waar die stabiliteitscultuur wel aanwezig is (Duitsland, maar ook wel Frankrijk dat blijkens zijn relatief lage schuldenquote zijn overheidsfinanciën tot voor enkele jaren redelijk beheerste) hebben momenteel zelf moeite om aan de criteria te voldoen. Dat maakt het voor hen moeilijk om de toegang te ontzeggen aan anderen, die het weliswaar fundamenteel slechter doen, maar die kans zien om hun cijfers over dat ene jaar 1997 te flatteren door een ademloze sprint. Het is op grond hiervan dat de markt ervan lijkt uit te gaan dat straks bijna iedereen meedoet. Dat zou een groot risico inhouden.

Het lijkt paradoxaal, maar de kans op een duurzame splitsing in de Europese Unie is het geringst bij een EMU die homogeen en dus klein genoeg begint om goed te functioneren. Dit komt neer op een EMU die met name zonder de zuidelijke lidstaten en zonder het Verenigd Koninkrijk begint.

Een EMS-achtige regeling tussen de EMU en elk van de zuidelijke lidstaten zal beter functioneren naarmate de EMU zelf beter functioneert, zodat er een disciplinerende werking van uitgaat. De kans dat de Britten zich later alsnog aansluiten wordt groter als zij zien dat de EMU ook zonder hen tot stand komt, in stand blijft en zich uitbreidt.

Alleen een EMU die homogeen en klein begint, loopt geen gevaar uit elkaar te spatten; alleen die kan op de Europese Unie als geheel de disciplinerende werking hebben, die nodig is om een uit elkaar groeien te voorkomen. Dat geldt meer dan ooit in de eerste jaren. De duurzaamheid wordt sterk bepaald in de inrijperiode.