Groeisparen voor AOW biedt geen zekerheid; Gedeeltelijke fiscalisering biedt mogelijkheid

De vergrijzing veroorzaakt bijzondere problemen bij de financiering van de AOW en roept daarom een bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid op.

Met deze wijze woorden gaf de minister van Sociale Zaken in 1986 opdracht aan de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening om te bezien of wijzigingen in de financiering van de AOW noodzakelijk zouden zijn. In het rapport van die Commissie (de commissie-Drees) kwam het hele scala van denkbare maatregelen naar voren. Dit ging van verhoging van de pensioenleeftijd, via premieheffing bij AOW'ers zelf, tot ophoging van de inkomensgrens voor premieheffing, en van fiscalisering van de AOW, tot instelling van een schommel- of bufferfonds voor de toekomstige financiering van de AOW. Pas nu, tien jaar later, lijkt de politiek rijp om een beslissing over de AOW te gaan nemen.

In de op Prinsjesdag gepresenteerde nota 'Werken aan zekerheid' komt het kabinet met het plan om de AOW-premie niet te laten stijgen en de extra benodigde financiering van de AOW uit de algemene middelen te laten plaatsvinden. Er zou dan sprake zijn van een gedeeltelijke fiscalisering van de AOW-financiering. De regeringspartijen PvdA, VVD en D66 hebben elkaar gevonden in het plan om een spaarpot voor de toekomstige AOW-financiering aan te leggen. Het idee van het bufferfonds zou hiermee opgepoetst worden.

Het door de commissie-Drees al voorgestelde spaarpot-plan voor de financiering van de AOW werd in 1987 door het kabinet nog resoluut van de hand gewezen. Dit plan zou ten eerste niet effectief zijn, omdat het hooguit een tijdelijke maatregel kan zijn en geen structurele oplossing biedt voor de AOW-financiering. Ten tweede oordeelde het kabinet dat de vorming van een AOW-spaarpot een verhoging van de collectieve lastendruk zou meebrengen, hetgeen destijds voor het bedrijfsleven niet aanvaardbaar werd geacht. De financieringsproblematiek van de AOW zou volgens het kabinet beperkt moeten worden door het stimuleren van werkgelegenheidsgroei en door beheersing van de collectieve uitgaven, versterking van de marktsector en gematigde loonontwikkeling.

Met betrekking tot dit laatste aspect legde het kabinet ook destijds in 1987 al de vinger op de kosten voor aanvullende pensioenregelingen. Als mogelijkheden om de kosten voor aanvullende pensioenen te beperken, werd toen op een aantal alternatieven gewezen. Het niveau van het ouderdomspensioen van meestal 70 procent van het loon zou omlaag kunnen. De franchise (deel van het salaris waarover geen aanvullend pensioen wordt opgebouwd omdat de AOW daar al in voorziet) zou omhoog kunnen. En ook: de gebruikelijke eindloonformule voor het aanvullend pensioen kan worden vervangen door een middelloonregeling (waarbij het pensioen een gemiddelde afspiegeling vormt van het tijdens de gehele loopbaan verdiende salaris). Het kabinet haastte zich om hier aan toe te voegen dat de aanvullende pensioenen tot het domein van de sociale partners behoren en dat de overheid niet in deze eigen verantwoordelijkheid kon gaan roeren.

De nota 'Werken aan zekerheid' tapt wat dit betreft wel uit een ander vaatje: voorgesteld wordt via belastingmaatregelen nog slechts premie voor een middelloonpensioen in aftrek toe te staan. Tijdens een debat met de Tweede Kamer over de nota, afgelopen maandag, gaven de diverse partijen te kennen dat men hier toch het primaat van de sociale partners wil koesteren. Het fiscale ingrijpen in eindloonregelingen gaat dan wellicht niet door. De enkele dreiging daarmee kan best eens tot effect hebben dat het bedrijfsleven tot een beperking van het aanvullend pensioen komt. Dit is overigens een tendens die toch al merkbaar was. Grote ondernemingen zijn al overgestapt van de eindloon- op de middelloonformule (Rabo bank, Philips) of hebben de eindloonregeling vervangen door een beschikbare premieregeling, waarbij de werkgever slechts de verplichting heeft een vooraf vastgestelde premie te betalen (Nutricia). Daarnaast zal het kabinetsplan om de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen nog slechts op te leggen tot het maximum dagloonniveau voor de sociale verzekeringswetten, ook voor een beperking van de kosten voor het aanvullend pensioen kunnen leiden.

Hoe moet in dit licht dan aangekeken worden tegen het idee om voor de AOW een spaarpot te gaan vormen? Het plan is dat middelen die de komende jaren door economische groei beschikbaar komen, voor de AOW opzijgelegd zullen worden. Belegging in staatsobligaties zou daarbij een optie zijn. Bij dit plan valt de afhankelijkheid van economische groei onmiddellijk op. Wat gebeurt er als die economische groei er niet is of in onvoldoende mate?

Het willen meeliften met de economische groei lijkt nogal in contrast te staan met de bevindingen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport 'Ouderen voor ouderen' uit 1992. De WRR concludeerde dat bij een gunstige economische ontwikkeling de eerste vijftien jaar geen financieringsproblemen zijn te verwachten, maar ook dat een gunstige economische ontwikkeling vooral tot aanzienlijke kostenstijgingen bij de aanvullende pensioenen zal leiden, zulks uitgaande van de eindloonsystematiek. Deze kostenstijging vindt zijn verklaring in snelle loonontwikkeling en hoge inflatie. Voor het bedrijfsleven zou dit aanleiding kunnen zijn de kosten voor het aanvullend pensioen beheersbaar te houden. Bij een ongunstige economische ontwikkeling concentreren de financieringsproblemen zich daarentegen bij de AOW, dit terwijl het sparen voor de AOW juist bij een gunstige economische groei ontwikkeling zou moeten plaatsvinden.

Of het sparen voor de AOW uitgaande van economische groei effectief zal zijn, is daarom onzeker. Dit is een groot bezwaar tegen het spaaridee voor de AOW: het is onzeker of het werkt. Het is daarom de vraag of de doelstelling - het bieden van zekerheid omtrent de AOW - via het AOW-spaarplan kan worden bereikt. De in de nota 'Werken aan zekerheid' voorgestelde gedeeltelijke fiscalisering is dan nog niet zo'n slechte gedachte, hoewel men zich kan afvragen of de door de WRR gesuggereerde premieheffing bij AOW'ers niet ook overweging verdient. En als men dan al aan vermogensvorming voor de AOW wil doen, zou er ook aan gedacht kunnen worden de gelden van het Fonds Voorheffing Pensioenverzekering hiervoor te gebruiken. Bij dit fonds ligt een grote berg geld, en met de rentebaten daarvan wordt nu de pensioenopbouw van werkloze werknemers voortgezet. Bij een effectieve besteding van middelen zou het aanwenden voor AOW-financiering best in de picture mogen komen.

    • Prof. Dr. E. Lutjens