Wijers had Rekenkamer moeten omhelzen

'Wereldvreemd', zo kwalificeerde minister Wijers onlangs de forse kritiek van de Rekenkamer op de overheidsbemoeienis met NedCar, Daf en Fokker. Dat was niet slim van de minister, vindt Arthur Wassenberg. Het was verstandiger geweest als hij de kritiek had aangegrepen om de steunverlening aan bedrijven op een nieuwe leest te schoeien.

De prijs voor de onhandigste reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer (Financiële relaties met grote ondernemingen) gaat naar de minister van Economische Zaken. De belangrijkste kritiek van de Rekenkamer op de gang van zaken bij een vijftal recente steunoperaties (NedCar, Daf en de Fokker-saga in drie afleveringen) betrof: ontoereikende precisie van de doelen van steunoperaties, onzorgvuldige besluitvorming, onvoldoende toezicht op de uitvoering en gebrekkige informatievoorziening aan de Tweede Kamer.

De belangrijkste kritiek van de meest aangesproken minister was dat het rapport van de Rekenkamer zo'n academisch karakter droeg en dat de Rekenkamer puriteinse kwaliteitscriteria hanteerde en onbegrip etaleerde voor de dilemma's van openbaarheid.

Dat Kamerleden, ondernemers en ambtenaren die de revue passeren in de vijf onderzochte gevallen niet even gecharmeerd zijn van de bevindingen van de Rekenkamer, is te begrijpen. Voor de huidige minister van EZ ligt de zaak anders. Was hij op zoek geweest naar onverdacht bewijs dat de regels die sinds 1987 het verkeer tussen staat en hulpvragende bedrijven normeren, onwerkbare regels zijn, dan had hij zich geen onpartijdiger getuige en bondgenoot kunnen wensen dan de Rekenkamer.

Het blijft gissen naar de reden van 's ministers boosheid (helemaal in het licht van het ultra-puritanisme dat Wijers nog in 1982 bepleitte in zijn proefschrift Industriepolitiek - een onderzoek naar de vormgeving van het overheidsbeleid gericht op industriële sectoren), maar het roer kan nogmaals om. Zorgvuldiger lezing van het rapport van de Rekenkamer leert namelijk het volgende.

Het ministerie zit met een slepende erfenis. Het siert de minister dat hij de vergissingen van zijn voorgangers niet als excuus voor zijn eigen beperkte speelruimte gebruikt, maar verstandiger ware het die vergissingen als rechtvaardiging van een nieuwe omschrijving van de kerntaken van het departement te benutten.

Die omschrijving dient te vertrekken vanuit een simpel gegeven: de speelruimte van de overheid is een afgeleide van de afhankelijkheidsrelaties tussen ondernemingen. Succesvolle interventies moeten geënt zijn op dat gegeven, niet op de afhankelijkheid tussen staat en gesteunde onderneming.

Over het algemeen blijken die operaties, waarin banken, toeleveranciers en afnemers (door specifieke investeringen in personeel en service-faciliteiten) 'gefixeerde' belangen hebben, succesvoller dan situaties waarin de staat die flankerende partijen alsnog moet zien te mobiliseren of waarin flankerende partijen makkelijk naar elders kunnen uitwijken.

Leden van de Tweede Kamer hebben als collectieve boetedoening na het RSV-avontuur willens en (waarschijnlijk) wetens spelregels afgesproken, die de illusie van precisie en transparantie bij steunverlening in stand houden, maar die in de praktijk geen houvast bieden voor het in kaart brengen van het netwerk van afhankelijkheidsrelaties in het milieu waarin men intervenieert. Ontbreekt dat inzicht dan is ook geen realistische definitie te geven van gedeelde verantwoordelijkheden tussen ondernemingen en tussen overheid en bedrijfsleven.

Het ministerie van EZ heeft geen scherp beeld van zijn missie en kernvaardigheden. Zonder afbakening van de eigen capaciteiten is het niet mogelijk de concurrerende of aanvullende compensatie van andere spelers te identificeren. Daarmee vervalt de basis voor een realistische positionering van het ministerie.

De natuurlijke tegenhanger van onscherpte aan overheidskant is onscherpte aan Fokker-kant. Door frequente bestuurswisselingen en een laisser-faire houding tussen commissarissen en de directie van Fokker, is het nooit tot een ondubbelzinnige definitie van de kerncompetitie van de vliegbouwer gekomen.

Ontbreekt zo'n definitie, dan is het onmogelijk om de belangrijkste rivalen te identificeren, en dus ook om de meest geëigende allianties te selecteren (ook naar de overheid toe: waarom zou, mede met het oog op Brusselse concurrentie-watchers, het ministerie van EZ altijd de meest gerede 'strategische' partner zijn.

Het feit dat steunvragende ondernemingen weten dat EZ niet weet wat zijn reële actieradius is (en wat die van henzelf is) bevordert niet de precisie van commitments over-en-weer. Het gebrek aan richtingsgevoel aan beide kanten, versterkt door de pressie die hoort bij een vechtmarkt als de internationale vliegtuigindustrie, resulteert in een ongewilde wederkerige gijzeling. De gijzeling wordt tegelijk versluierd en bestendigd door een conspiracy of silence: een gedeeld belang bij het niet-alarmeren van derden (van Tweede Kamer tot toeleveranciers, afnemers en, zoveel als mogelijk, financiers).

Bovenstaande samenloop van omstandigheden geeft geen ideale uitgangspositie om de bedoelingen van te hulp snellende witte ridders - in buiten- èn binnenland - te testen. Is men eenmaal in de fuik geraakt dan is elk aanbod welkom. Zo wordt Fokker-gate geboren (met of zonder gewiste tapes).

Achteraf blijkt het zogeheten 'cluster'-criterium waaraan nieuwe steunoperaties getoetst zouden gaan worden - “een bedrijf verdient alleen steun wanneer het de generator is van een web van afgeleide industriële en kennis-activiteiten” - eerder een retorisch argument dan een practische graadmeter om reële afhankelijkheden in kaart te brengen. Daardoor is kostbare tijd verloren gegaan.

Juist toen duidelijk werd - tegen de verwachting in - dat Fokker niet de begerenswaardige spin-in-een-cluster was, had dat inzicht benut kunnen worden voor (1) een meer realistische omschrijving van de competentie van het bedrijf (bijvoorbeeld 'kennismakelaar' in plaats van 'complete bouwer'), (2) een schatting maken van de tijd die nodig was om die nieuwe identiteit organisatorisch en bestuurlijk te verankeren en (3) een onderhandelingsscenario ontwerpen dat vertrekt vanuit de werkelijke netwerk-relaties.

Een ieder die geïnteresseerd is in het leervermogen van de samenleving moet gelukkig zijn met onafhankelijke instellingen die de omgangsvormen tussen overheid en ondernemingen op doelmatigheid en rechtmatigheid beoordelen. De Rekenkamer is zo'n instelling.

In haar nieuwste opmaak heeft de Rekenkamer nu ook bij wet de bevoegdheid onderzoek te doen bij gesteunde bedrijven. Dat vergroot de mogelijkheid om afwijkingen tussen pretenties en prestaties op het spoor te komen en daar iets van te leren.

Het jongste onderzoeksverslag van de Rekenkamer brengt een aantal van die afwijkingen in beeld, maar doet geen aanbevelingen die ons inzicht vergroten in het ontstaan (en verhelpen) van de eerder geschetste gijzelingsspiraal. Daarvoor is nodig dat de volgende stap gemaakt wordt: van een Rekenkamer die signaleert of de spelers zich aan de zelf verordonneerde spelregels houden naar een instituut dat de ongelijkheid registreert tussen dat wat partijen aan competentie claimen, dus als verantwoordelijkheid aanvaarden, en de handelingsvrijheid die ze op grond van de feitelijke afhankelijkheden bezitten. Eerst dan is zo'n instituut in staat zich uit te spreken over het realisme van claims, verantwoordelijkheden en bijpassende regels.