Monopolies verdwijnen van de paarse markt

Minister Jorritsma (Verkeer en Waterstaat) wil de markt voor het busvervoer in 2005 flink hebben vrijgemaakt. Aan het feitelijke monopolie van de VSN Groep wordt een eind gemaakt - maar het gebeurt langzaam. Het paarse kabinet wil nog meer markten voor bepaalde diensten - van taxi's tot gezondheidszorg - open breken. “De vraag is of het vrije spel der marktkrachten uitkomsten geeft die maatschappelijk acceptabel zijn of niet.”

In het openbaar vervoer is al sinds 1926 sprake van een sterke overheidsinterventie. Dat jaar werd namelijk een vergunningsplicht ingevoerd. De aanleiding voor de inperking van de concurrentie was de als te fel en vernietigend ervaren concurrentie die toen tussen autobusdiensten onderling en tussen spoorwegen en autobussen heerste. Tegenstanders van concurrentie halen nu nog verhalen aan over elkaar inhalende en van de dijk afrijdende bussen.

De overheid stumuleerde concentraties in deze bedrijfstak om zo te kunnen profiteren van schaalvoordelen. Concentratie maakte ook kruissubsidiëring mogelijk: de winst uit winstgevende lijnen werd gebruikt om verliesgevende lijnen in stand te houden. Zo ontstonden regionale monopolies - de 'streekvervoerders'.

Tot in de jaren zestig werkte het systeem goed. De regionale monopolies waren kostendekkend. Door het oprukken van het autobezit en de suburbanisatie veranderde de situatie. De overheid moest geld bij gaan leggen om de tekorten te dekken. Deze subsidiëring groeide met name sinds de jaren zeventig explosief. Verleende de overheid in 1973 nog jaarlijks 398 miljoen gulden aan het stads- en streekvervoer, in 1983 was dat al opgelopen tot 1.883 miljoen. Door invoering van prestatie-gerelateerde bekostiging stabiliseerde de subsidiëring zich daarna. In 1993 ging op jaarbasis 2.007 miljoen gulden naar het busbedrijf.

De regionale monopolisten hadden zich intussen aaneengesloten tot de VSN Groep,die bijna de gehele markt beheerst. Zo'n privaat monopolie leidt tot uitwassen. Zo werden bij de VSN Groep buitensporig hoge salarissen betaald en werden op kosten van de gemeenschap hoge winsten gemaakt. De afgelopen jaren begonnen ambtenaren en bewindslieden zich in toenemende mate af te vragen of de stijgende tekorten van het stads- en streekvervoer onvermijdbaar en aanvaardbaar waren, of dat deze tekorten het gevolg waren van een gebrek aan efficiëntie. Onderzoekers reisden af naar het Verenigd Koninkrijk dat in 1986 het openbaar busvervoer volledig gedereguleerd en geprivatiseerd heeft. Sindsdien hebben busvervoerders daar weer de vrijheid om elkaar op de weg te beconcurreren. Een situatie die hier sinds 1926 niet meer bestaat.

De onderzoekers kwamen terug met indrukwekkende gegevens. Zo blijkt de totale subsidiëringsbehoefte in het Britse York (jaarlijks ongeveer 2,5 miljoen gulden) minder dan één vijfde te bedragen van de subsidiëringsbehoefte in het vergelijkbare Den Bosch (jaarlijks circa 12,9 miljoen gulden, streekvervoer uitgezonderd). Circa de helft van dit verschil is terug te voeren op lagere Britse arbeidskosten. De lagere arbeidskosten en geringere subsidies gingen echter niet ten koste van het bedieningsniveau. Dat is in het algemeen in York zelfs beter dan in Den Bosch, zo valt te lezen in het rapport Marktwerking in Nederland, dat is opgesteld door onderzoekers van de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Katholieke Universiteit Leuven.

In het Verenigd Koninkrijk zijn ze intussen al weer een stap verder. De in 1986 bevrijde busbedijven concurreren nu om de spoorlijnen. De Britse overheid heeft 25 passagierslijnen aanbesteed. Daarvan zijn er al 13 verkocht, waarvan negen aan busbedrijven, zo meldde de Financial Times op 29 oktober. De busbedrijven onderhandelen nu met de werknemers bij de spoorwegen over andere arbeidsvoorwaarden. Het aantal werknemers wordt teruggebracht, maar de blijvers krijgen meer betaald. De subsidies aan de spoorwegbedrijven zullen in de toekomst gaan afnemen, zo luidt de verwachting. Nederland hobbelt met tien jaar vertraging achter het Verenigd Koninkrijk aan. Het kiest bovendien voor een andere methode van privatisering van het busvervoer. Er zal hier niet worden geconcurreerd op de weg, zoals in Groot-Brittannië, maar om de weg. Dat wil zeggen: er komt periodieke concurrentie om een vervoersvergunning voor een bepaald gebied.

Afgelopen dinsdag zei minister Jorritsma (Verkeer en Waterstaat) dat ze het aandeel van de VSN Groep in het streekvervoer terug wil dringen van 98 procent nu tot 50 procent in het jaar 2000. Daarna zal het belang verder moeten dalen via 40 procent in het jaar 2005 tot 35 procent in 2010.

In het jaar 2005 wil Jorritsma van het busvervoer weer een vrije markt gemaakt hebben. Daarbij hanteert zij precies dezelfde methode als is toegepast bij het openbreken van het telecom-monopolie van KPN. Het land word opgeknipt in concessiegebieden. Eens in de zoveel jaar kunnen marktpartijen inschrijven op zo'n concessie. Inschrijving wordt echter geweigerd aan een marktpartij die reeds een dominante positie heeft (zoals KPN bij de telecommunicatie, of de VSN Groep in het stads- en streekvervoer). In een speciale, op de betreffende sector van toepassing zijnde wet wordt een weigeringsgrond geformuleerd. Bij de telecommunicatie is dat de Wet kabelgebonden infrastructuur. De weigeringsgrond staat in het ingewikkeld en ruim geformuleerde artikel 7e van deze wet. Simpel gezegd komt dat erop neer dat een kabeleigenaar geen vergunning zal krijgen als hij deel uitmaakt of nauw verbonden is met een bedrijf dat eigenaar is van telefoonlijnen.

Het wetsartikel 7e richt zich met name tegen kabelexploitant Casema, een dochter van KPN Kabel. Om haar dochter Casema toch in aanmerking te laten komen voor een vergunning wilde KPN Kabel zichzelf omvormen tot een structuurvennootschap, die zelfstandig zou opereren ten opzichte van het huidige moederbedrijf KPN. Minister Jorritsma trapte niet in deze truc. Alleen na verdergaande stappen, zo liet de minister eind oktober per brief aan de Tweede Kamer weten, is zij bereid om een infrastructuurvergunning te verlenen aan Casema.

Door naar analogie van de telecommunicatie in de Wet op het personenvervoer een weigeringsgrond voor het verlenen van vergunningen op te nemen kan ook het marktaandeel van de VSN Groep systematisch worden gereduceerd. Maar net als KPN zal ook VSN Groep proberen daar op inventieve wijze onderuit te komen. Een simpele manier is bijvoorbeeld het opheffen van de holding. Daardoor komen de zeven aangesloten regionale monopolisten op eigen benen te staan. De zeven streekvervoerders moeten vervolgens wel uitkijken voor minister Wijers (Economische Zaken). Die kan immers met de nieuwe Wet Economische Mededinging (zie kader) in de hand eventuele kartelvorming (afspraken over marktverdeling en prijzen) verbieden.

Dezelfde methode als nu toegepast wordt in de telecommunicatie en bij het busvervoer kan later ook worden gebruikt bij de spoorwegen, de nutsbedrijven voor gas en elektriciteit en andere monopolies. Minister Wijers is een van de belangrijkste strijders voor meer concurrentie. De nieuwe Wet Economische Mededinging (WEM), die binnenkort in de Tweede Kamer zal worden behandeld, beschouwt hij nu al als zijn belangrijkste wapenfeit als minister.

Ook Wijers' voorganger als minister, dr. J.E. Andriessen, brak vorige week zaterdag in deze krant een lans voor meer concurrentie. Andriessen beschrijft het openbreken van monopolies als een maatschappelijk-economisch experiment. Hij rept van 'omturning van de overheid'. Hieronder verstaat Andriessen: “Minder aandacht voor het traditionele handwerk van bestrijding van misstanden op markten en het beschermen van bepaalde belangen. En meer accent op het werkelijk scheppen van de voorwaarden voor concurrerende markten.” Het gaat bij de huidige veranderingen om 'het maken van markten' die er nog niet zijn. De bewegingen in die richting doen zich op tal van terreinen tegelijkertijd voor: bij de mobiele telefonie (Libertel versus PTT Telecom), de omroepen (concurrentie tussen publieke en commerciële zendgemachtigden), gezondheidszorg (privé-klinieken tegen ziekenhuizen), etcetera.

De regels die de overheid nu via allerlei wetten stelt, zijn van een geheel andere kaliber dan de regels die de overheid in het verleden stelde. De oude regels waren vooral bedoeld om gevestigde belangen te beschermen. Zo was de oude Winkeltijdenwet bedoeld om de kleine middenstander rust te gunnen. Samen met de dienstenbonden (vertegenwoordiger van het winkelpersoneel), MKB Nederland (vertegenwoordiger van de detaillisten) en politici (CDA, PvdA) hebben de middenstanders zich lange tijd verzet tegen ruimere openstelling van winkels. Uiteindelijk heeft deze gelegenheidscoalitie van gevestigde belangen het afgelegd tegen de vernieuwers onder leiding van minister Wijers.

Eenzelfde strijd van gevestigde orde tegen vernieuwers speelt zich nu af op andere terreinen (zie kader). De nieuwe regelgeving die de vernieuwers daarbij treffen is niet, zoals in het verleden, bedoeld om misstanden te bestrijden of belangen te beschermen, maar om voorwaarden te scheppen voor concurrerende markten. Om de goede marktwerking te bewaken worden in alle sectoren toezichthouders (arbiters) geïnstalleerd. Zij zijn min of meer onafhankelijk van de overheid. Net als de methode om markten te maken zijn ook deze 'regulators' geïmporteerd uit de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. Critici wijzen hier op de geringe democratische legitimatie van deze min of meer op afstand van de overheid gezette toezichtsorganen.

Na de arbeidsmarkt worden nu ook de produktmarkten steeds meer geprivatiseerd en gedereguleerd. Volgens een artikel in het economenblad ESB van 16 oktober zal dit leiden tot een hogere economische groei. De auteurs C. Koedijk en J. Kremers tonen aan dat de zowel qua arbeids- als produktmarkt sterk gedereguleerde 'Angelsaksische economieën' tweemaal zo snel groeien als de sterk gereguleerde 'mediterrane economieën' (Griekenland, Italië). Bovendien blijkt uit het artikel dat de betekenis van regulering van produktmarkten groter is dan die van de arbeidsmarkt. Nederland, dat zich volgens het ESB-artikel bevindt in een 'Rijnlands' peloton met Duitsland, Frankrijk en België, zal door de nieuwe regelgeving op tal van terreinen richting Angelsaksisch model gaan. Nederland heeft op Griekenland en Italië na nog de meest gereguleerde produktmarkten. Juist op dat punt grijpt het paarse kabinet in.

Marco Wilke, bijzonder hoogleraar arbeidsvoorwaardenvorming aan de Rotterdamse Erasmus universiteit, zou graag zien dat er in het parlement een fundamentele discussie over deze 'stille revolutie' zou worden gevoerd. “Wat er nu verandert in het stads- en streekvervoer is een slap paars compromis”, aldus Wilke. “De overheid bepaalt bijna alles. Politici vinden dat iedereen waar dan ook tegen dezelfde voorwaarden hetzelfde produkt moeten kunnen krijgen. Daar kunnen busbedrijven dus niet op concurreren. Eens in de vijf jaar kan er ingeschreven worden op een concessie. Maar als de concessie wisselt moet wel al het personeel worden overgenomen van de vorige concessiehouder tegen de voor hen geldende arbeidsvoorwaarden. Aangezien zeventig procent van de lasten bestaat uit personele kosten, valt er nauwelijks te concurreren. Het enige wat wisselt is het management.”

De concurrentie die Jorritsma wil introduceren wijkt dus sterk af van de Britse manier van privatiseren. Daar vindt de concurrentie immers niet om de vijf jaar plaats, maar continu en er mag worden ingegrepen in de arbeidsvoorwaarden. “Wat willen we nu eigenlijk?” vraagt de hoogleraar zich af. “Welke diensten moeten door de overheid en welke door de markt worden geleverd?”

Wilke haalt de econoom Friedrich August Hayek aan, de godfather van alle liberalen. “Volgens Hayek is de enige reden om collectieve goederen aan te bieden het feit dat ze niet uitsluitbaar zijn. Als klassiek voorbeeld geldt hier de veiligheid. Een land moet een leger hebben. Maar als het gaat om de tram, de telefoon, de gastoevoer of de gezondheidszorg kunnen diensten volgens Hayek efficiënter door private ondernemingen worden verstrekt. De markt bepaalt wel of er 's nachts een bus van de Bijlmer naar Zoetermeer rijdt of niet. Als er onvoldoende vraag naar is zal die bus niet rijden.”

Vrije marktwerking heeft echter ook problematische kanten. Zo heeft de één een hoger inkomen dan de ander. De rijke weduwe uit Appelscha kan een relatief dure taxi nemen als een vervoersbedrijf het niet rendabel genoeg acht om bussen of treinen te laten rijden. De arme weduwe uit Appelscha kan dat echter niet. Bovendien kunnen er zogeheten externe effecten optreden die niet in het algemeen belang zijn. Als de energievoorziening wordt overgelaten aan het vrije spel van vraag en aanbod wordt er wellicht te veel energie geproduceerd, aldus Wilke. “De basisvraag is dus of het vrije spel der marktkrachten uitkomsten geeft die maatschappelijk acceptabel zijn of niet. Daar zou het debat over moeten gaan.”